Consiglio di stato, sez. V, 31 dicembre 2007 , n. 6793
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) hapronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n.r.g. 5325 del 2006, proposto dal sig. .............., rappresentato e difeso e dagli avv.ti .......... e domiciliato presso lo studio del secondoin Roma, piazza della Rotonda, n. 2; contro la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore dellaGiunta Regionale, rappresentato e difeso dall'avv. ........dell'Avvocatura Regionale ed elettivamente domiciliato in Roma, viaPoli n. 29, presso la sede dell'Avvocatura regionale; il comune di Stella Cilento, in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall'avv. ........., presso il cuistudio è elettivamente domiciliato, in Roma, via Taranto 18; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania- Salerno- I Sezione, n. 1114/2005, in data 6 luglio 2005 Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania delcomune di Stella Cilento Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettivedifese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 4 maggio 2007, ilconsigliere Cesare Lamberti ed uditi, altresì, gli avvocati come da verbale d'udienza; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
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1. Con ricorso al Tar dalla Campania il sig. D......... esponeva di essere affittuario del terreno sito in agro di Casal Velino, Loc. Verduzio, di ha. 18 circa, in catasto partita 306, foglio 2, p.lle 3, 38, 13, 2, 14, 15, concessogli con contratto del 30.08.1973 dal Comune di Stella Cilento e con l'obbligo di apportarvi radicali permanenti trasformazioni fondiarie rispetto alla originaria condizione pascolativa e semincolta.1.1. Il sig. De Bartolomeis era stato autorizzato, con delibera n. 83 del 31.8.1986, ad eseguire opere di miglioramento, ai sensi della l.r. n. 42/82, in relazione alla quali aveva di un primo contributo di lire 22.684.000 per la realizzazione di una strada interpoderale e un pozzo artesiano e di un secondo di lire 18.573.000, per la realizzazione di un impianto meleto specializzato, un pozzo trivellato ed altro.1.3. Il contratto era dichiarato nullo ab origine con sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215 del 17.04.1997, emessa al termine del giudizio promosso dal Comune di Stella Cilento, per la natura demaniale del fondo, con la conseguente qualificazione come abusiva dell'occupazione sin dal 1973. La sentenza era eseguita il 21.07.2001, con estromissione dal fondo del ricorrente, nonostante questi avesse sin dal 24.06.1997 chiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno demaniale, ai sensi dell'art. 9 della l. n. 1766/1927. Dell'istanza esistevano i requisiti per l'accoglimento, accertati con apposita perizia disposta dalla Regione Campania. Sull'istanza si era espressa negativamente l'Avvocatura Regionale nel parere richiesto dall'Ufficio Usi Civici, in quanto il ricorrente era detentore qualificato e non occupatore abusivo.1.4. Rientrato nella disponibilità del terreno, il Comune di Stella Cilento, in data 3.3.2001, aveva concesso il terreno in affitto a privati per coltivazioni orticole stagionali.2. Con decreto n. 4/157 del 27 novembre 2004, comunicato con nota prot. n. 289622 del 06.04.2004, il dirigente del Settore B.C.A. della Giunta Regionale della Campania - Area Generale Coordinamento Sviluppo Attività Settore Primario, aveva intimato al sig. ........ di reintegrare e ridevolvere alla massa collettiva di pertinenza del Comune di Stella Cilento la terra civica di ha. 18.41.03, per mancanza dei requisiti di cui all'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti per 115.428,12.3. Nei cinque distinti motivi di primo grado, il sig. De Bartolomeis assumeva di essere in possesso della legittimazione all'uso del terreno e deduceva il vizio di istruttoria e lo sviamento avendo l'amministrazione pretermesso dalla legittimazione alla concessione il soggetto che aveva effettivamente apportato migliorie. Il ricorrente deduceva, in particolare, la violazione dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, dell'art. 4 della legge regionale della Campania n. 11/1981 e dell'art. 25 del regio decreto n. 332/1928 art. 25 nonché travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e falsa rappresentazione della realtà.3.1. Ad avviso del ricorrente, sussistevano appieno i presupposti per l'accoglimento dell'istanza di legittimazione previsti dall'art. 9, lett. a) e b) della legge n 1766/1927, e consistenti nell'aver apportato miglioramenti agrari, nel non avere interrotto la continuità del demanio e nell'avere occupato il fondo da oltre dieci anni.3.2. Alla mancanza del requisito del possesso per tutto il periodo in cui ha avuto luogo la relazione di materiale disponibilità del fondo, addotta nel provvedimento impugnato, il ricorrente eccepiva l'irrilevanza dell'annullamento giudiziale del contratto di locazione a suo tempo stipulato con il comune con la conseguenza che agli aveva assunto sin da principio la vera e propria veste di occupante abusivo, perché l'uso di beni demaniali può essere concesso a terzi esclusivamente attraverso atti unilaterali e non contrattuali.3.3. Nell'atto di costituzione al Tar della Campania, il Comune di Stella Cilento e la Regione Campania hanno eccepito il difetto di giurisdizione e chiesto il rigetto del ricorso.4. La sentenza in epigrafe ha respinto il ricorso, affermando che non esiste il requisito del possesso del fondo per difetto ab origine dell'elemento psicologico nella forma dell'animus possidendi.5. La sentenza è appellata dal sig. De Bartolomeis. Si sono costituiti in giudizio la Regione ed il Comune di Stella Cilento che eccepisce l'inammissibilità del ricorso.6. L'appello viene in decisione alla pubblica udienza del 4 maggio 2007.
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1. Con decreto n. 4/157 del 27 novembre 2004, comunicato al sig. .......con nota prot. n. 289622 del 6.4.2004, il dirigente del Settore B.C.A. della Giunta Regionale della Campania - Area Generale Coordinamento Sviluppo Attività Settore Primario, ritenuto di dover reintegrare e ridevolvere alla massa collettiva di pertinenza del Comune di Stella Cilento (SA) are 25.32.19 con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti, in danno delle cinque ditte riportate nel ruolo allegato, benché proposte per la legittimazione, ha reintegrato alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento per mancanza di legittimazione o dei requisiti previsti dall'art. 9 della legge n. 1766 del 16 giugno 1927, le terre civiche anzidette, fra cui quella del ricorrente.1.1. Relativamente al sig. ..........., la reintegrazione è motivata come segue: " l'art. 25, R.D. n. 332 del 26.02.1928, qualifica come occupatore abusivo per gli effetti di cui agli artt. 9 e 10 della legge n. 1766 del 16 giugno 1927, i possessori senza titolo e i possessori sulla base di un titolo non riconosciuto valido dalle leggi vigenti. Pertanto non può essere considerato tale colui che ab origine ha assunto la veste di detentore nomine alieno del suolo in esecuzione di un contratto di locazione (dichiarato, poi, nullo con sentenza n. 215 del 17 aprile 1997, passata in giudicato sulla base dell'accertamento della natura demaniale del suolo soggetto ad uso civico) in mancanza peraltro di un formale atto di interversione della detenzione in possesso ex art. 1141 c.c.. Inoltre, per effetto del rilascio del bene al comune come dal verbale del 21 luglio 1997, il ......... non si trova più in alcun rapporto materiale con il fondo precedentemente condotto in locazione, essendosi i suoi rapporti con il comune definiti in ossequio alla succitata sentenza". Ciò anche alla luce del parere espresso dall'Avvocatura Regionale con foglio prot. 6529 del 3.7.2002 e reiterato con foglio prot. n. 638987 del 30 ottobre 2003.2. Nell'impugnare il provvedimento al Tar della Campania, il sig. ....... deduceva di avere ottenuto in affitto il terreno con contratto del 30 agosto 1973 dal Comune di Stella Cilento e con l'obbligo di apportarvi radicali permanenti trasformazioni fondiarie rispetto alla originaria condizione pascolativa e semincolta, con facoltà di apportarvi miglioramenti agrari e con autorizzazione ad effettuare, a sua cura, l'impianto di un frutteto specializzato, con l'intesa che lo stesso sarebbe rimasto, al termine della locazione, di assoluta ed esclusiva proprietà del Comune.2.1. In seguito al contratto del 30 agosto 1973, il ricorrente affermava, inoltre, di essere stato autorizzato con delibera consiliare n. 83/1986 ad eseguire opere di miglioramento su un fondo dell'agro Casalvelino, di avere ottenuto, nel 1974, prima un contributo di lire 22.648.000 per la realizzazione di una strada poderale, per la sistemazione idraulica agraria e per la costruzione di un pozzo artesiano e di avere ottenuto, nel 1987, un altro contributo di lire 18.573.000 per la realizzazione di un impianto - meleto specializzato, un pozzo trivellato profondo 50 mt., una condotta interrata e un impianto di irrigazione a goccia con stazione di filtraggio. Deduceva pertanto di avere apportato al fondo il cambio della ragione agraria rispetto allo stato risultante dalla descrizione di cui al verbale 8 settembre 1973, tanto da trasformarlo da seminativo a frutteto specializzato irriguo e idoneo colture orticole intensive.2.2. Il contratto del 30 agosto 1973 con il comune era stato dichiarato nullo ab origine dalla sentenza 17 aprile 1997, n. 215 della Sezione Specializzata Agraria della Corte d'Appello di Salerno.2.2. Nella veste di occupante abusivo del fondo sin dal principio, il ricorrente è stato estromesso dal fondo sin dal 21 luglio 2001, quando la sentenza è stata portata ad esecuzione.2.3. Il sig. De Bartolomeis, con istanza in data 24 giugno 1997 ha richiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno demaniale ai sensi dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, secondo la quale le occupazioni di uso civico possono essere legittimate, a domanda, qualora l'occupatore vi abbia apportato sostanziali migliorie, se la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni e se l'occupazione duri da almeno dieci anni.2.4. Dall'accertamento peritale, operato in seguito alla verifica disposta dall'assessore all'Agricoltura della regione Campania con decreto n. 2116 del 15 marzo 1999, è risultato che la posizione del sig. ....... integrava tutti i requisiti previsti dall'art. 9, l. n. 1766/1927 e dall'art. 4, l.r. n. 11/1981 per la concessine della legittimazione del possesso abusivo. Tanto attestava l'arch. Carmela Fasolino con propria nota del 31 gennaio 2001 in relazione alla posizione del ricorrente in relazione all'occupazione dei terreni civici del Comune di Stella Cilento in agro di Casalvelino dell'estensione di ha 23.50.53.2.4. A seguito di contestazione del sindaco del comune di Stella Cilento, l'Ufficio usi civici chiedeva parere all'Avvocatura regionale che si esprimeva negativamente in ordine alla concessione al sig. De Bartolomeis della richiesta legittimazione dell'occupazione abusiva ritenendo che questi fosse detentore qualificato del fondo. In data 3 marzo 2001, il fondo era concesso in affitto a privati dal comune di Stella Cilento con le strutture migliorative operate dal ricorrente con contratto di cessione in uso temporaneo registrato il 28 luglio 2003. Il sig. .......... sollecitava, a tal punto l'Avvocatura Regionale a rivedere le proprie determinazioni e la Giunta regionale a concludere il procedimento di verifica dello stato di occupazioni del demanio civico del comune. Con successiva nota del 30 settembre 2003 inviata alla Regione Campania - Ufficio Usi Civici il ricorrente proponeva ulteriori considerazioni.2.5. Ciò posto, il ricorrente contestava la legittimità del provvedimento in epigrafe, con il quale era decretata la reintegra per mancanza dei requisiti ex art. 9, l. n. 1766/1927 della terra civica di ha. 18.41.03, per mancanza dei requisiti di cui all'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti per 115.428,12, demandando al Comune di Stella Cilento per l'immissione in possesso della terra reintegrata.3. Nelle cinque censure articolate di primo grado, di violazione della l. n. 1766 del 16 luglio 1927 art. 9 della l. r. Campania n. 11 del 17.3.1981 art. 4 e del r.d. n. 332 del 26.02.1928 art. 25, il ricorrente sosteneva (1) l'esistenza dei requisiti richiesti dalla legge per la concessione dell'invocata legittimazione, (2) la giuridica impossibilità di un atto di interversione, per la natura demaniale dell'area che non consente in radice di ipotizzare il possesso in senso civilistico, (3) l'ammissibilità della concessione della legittimazione anche quando sia intervenuta, nelle more del procedimento, la reintegra del suolo di uso civico in favore dell'ente locale, (4) la contraddittorietà del comportamento dell'Amministrazione che aveva ritenuto prevalenti gli interessi degli attuali affittuari invece di quello del ricorrente che aveva apportato migliorie al fondo, (5) la violazione dell'onere di esaminare la memoria depositata a sostegno dell'istanza di legittimazione.4. Nel rigettare il ricorso, la sentenza impugnata ha disatteso le prime due censure, sull'assunto che la suscettibilità del bene demaniale di essere posseduto da soggetti privati, anche se non con effetti acquisitivi per usucapione, implica la qualificazione del possesso in relazione ad aspetto che attengono alla consistenza materiale del bene posseduto, e non da profili di carattere più propriamente giuridico.4.1. Secondo i primi giudici, l'efficacia ex nunc della sentenza di nullità del contratto di locazione non incide né sulla relazione diretta con il bene (corpus) né sull'elemento psicologico (animus) giuridicamente rilevanti per qualificare il possesso. Il sig. ....... deteneva il bene in forza di un contratto di locazione, la cui nullità dichiarata dalla sentenza 17 aprile 1997, n. 215 della Corte d'Appello di Salerno non può, ai fini della qualificazione dell'elemento psicologico, retroagire in modo tale da qualificare il possesso del bene illegittimo sin dall'origine ma incide per il futuro sulla condizione psicologica del soggetto.4.2. La sentenza ha poi ravvisato il difetto dei presupposti per la legittimazione che implica il trapasso del bene in mano privata e l'abbandono da parte dell'ente titolare che non si configurano se il bene sia stato il bene al privato tramite un contratto di locazione, la cui esistenza comprova l'intento del comune di utilizzare il bene sia pure in via mediata ed indiretta.4.3. Le ulteriori cesure sono state rigettate per infondatezza ed inammissibilità. La terza, in quanto il ricorrente è stato spossessato del bene il 21 luglio 2001 in esecuzione della sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215/97 ed ha comunque perduto ogni relazione materiale con la cosa, dopo la educazione del contratto di affitto. La quarta, perché generica, avendo il ricorrente omesso di indicare su quali memorie e controdeduzioni l'Amministrazione non avrebbe replicato. Le quinta, perchè è il giudice ordinario competente a decidere delle contestazioni circa l'ammontare dei frutti indebitamente percepiti e da restituire.5. Dei motivi di appello appuntati avverso la decisone, precede l'esame del terzo, nel quale si contesta che il requisito del possesso, necessario per la concessione della legittimazione delle terre di uso civico, debba essere inteso in senso strettamente civilistico, come ha ritenuto il provvedimento dirigenziale impugnato, nel denegare al sig. ........ la legittimazione dell'occupazione perché detentore sin dall'origine in forza di un contratto di locazione e pertanto in nome altrui .5.1. Il motivo è da accogliere per quanto si dirà.5.2. Secondo l'art. 9, della legge n. 1766/1927 le "occupazioni" avvenute sulle terre di uso civico appartenenti ai Comuni, alle frazioni ed alle associazioni per effetto della liquidazione dei diritti degli usi civici e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento spettanti agli abitanti di un comune, o di una frazione di comune, possono essere legittimate su domanda degli occupatori e a condizione che siano state apportate consistenti migliorie, che non sia interrotta la continuità dei terreni e che l'occupazione duri da almeno dieci anni. Ai sensi dell'art. 25 del regolamento di esecuzione della legge di cui al r.d. n. 332/1928, la disposizione della legge anzidetta si applica alle terre ... "da chiunque possedute per le quali manchi il titolo...".5.3. Delle due espressioni che il legislatore adopera, l'"occupazione" delle terre si riferisce ad un atto reale o ad un'operazione che il privato pone in essere nell'ambito della sua autonomia che di sostanzia nella coltivazione della terra o nella raccolta dei frutti, da cui non scaturisce alcun acquisto della proprietà (l'occupazione in senso tecnico è, infatti solo quella mobiliare art. 932 c.c.). Il "possesso" delle terre per le quali manchi il titolo è un vero e proprio istituto giuridico che si manifesta nell'attività corrispondente all'esercizio della proprietà o altro diritto reale e qualificato dagli elementi di cui all'art. 1140 c.c..5.4. Del possesso, l'occupazione è uno degli elementi costitutivi, posto che essa è la modalità in cui si manifesta l'apprensione materiale unilaterale da ove trae origine il potere sulla cosa, se non è posseduta da nessuno, ed è la modalità in cui si esercita lo jus possidendi. Ai fini della legittimità del possesso, è l'occupazione che deve essere qualificata dal titolo o dalla buona fede, la cui esistenza vale a qualificare l'animus del soggetto che la esercita e condiziona il prodursi degli effetti collegati al possesso. Anche se in misura meno piena, l'ordinamento tutela anche il possesso non titolato, purché di buona fede: l'occupante privo di titolo può infatti opporsi allo spoglio ed usucapire la proprietà anche se nell'arco dei venti anni.5.5. Che, dunque, l'art. 25, r.d. n. 332/1928, abbia definito soggette alla legittimazione le terre "da chiunque possedute" e non "da chiunque occupate" non significa che il legislatore abbia limitato la possibilità di acquisire le terre già destinate ad uso civico sulle quali fosse stato esercitato un possesso legittimo o qualificato ed escluso il detentore dalla possibilità di chiedere la legittimazione dell'occupazione. Che infatti la possibilità di richiedere la legittimazione sia stata ammessa in favore dei possessori privi di titolo o del quali non sia riconosciuta la validità a norma delle leggi vigenti in ciascuna regione all'epoca della concessione, sta ad indicare l'intento del legislatore di considerare la sola situazione di contiguità fra il soggetto e la res, ferma restando la facoltà anche per il detentore di presentare analoga richiesta.5.6. È perciò da escludere che il possesso in senso civilistico sia requisito necessario per ottenere la concessione della legittimazione a richiedere l'acquisto del bene. Ed è da disattendere l'affermazione della sentenza impugnata che ha negato la possibilità del sig. De Bartolomeis di richiedere la legittimazione dell'occupazione del terreno per mancanza del requisito dell'animus possidendi, avendo egli acquisito la disponibilità del fondo in base al contratto di locazione, nel prosieguo riconosciuto nullo sin dall'origine dalla sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215/97.5.7. Nel dichiarare la nullità del contratto di locazione, la Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno ha considerato possibile assentire sui terreni di uso civico forme di godimento individuale a favore di privati senza giustificare la vacanza di un esercizio attuale dell'uso civico ed ha ritenuto che il vincolo di destinazione, sino a che non venga rimosso nei modi di legge, estenda la sua influenza anche sulle vicende dei rapporti ulteriori e sulle correlative posizioni soggettive incentrate sul bene.5.8. La Sezione Agraria ha dichiarato assolutamente nullo il contratto di locazione in quanto ... "un rapporto di affitto che sottragga prima per dodici anni e poi per ulteriori quindici anni (...) il cespite de quo alla sua destinazione legale consentendone una utilizzazione tanto abnorme è irrimediabilmente nullo in assoluto, per violazione di norme imperative (...) tutelanti interessi pubblici. In definitiva, nella specie, il comune, senza azionare il procedimento previsto dall'art. 41, r.d. 332/1928 (per la diversa destinazione delle terre) pur avendo la sola amministrazione temporanea del bene destinato ad uso civico, ne ha disposto attribuendo ad esso una "qualitas" (sdemanializzazione di fatto) inesistente, al fine di esercitare sul medesimo una compressione ed una limitazione indebita".5.9. Sia pur riconoscendo la giuridica inesistenza del contratto di locazione, la sentenza n. 215/97 della Sezione Agraria, ha quindi riconosciuto che il bene non aveva più l'idoneità a soddisfare l'interesse pubblico, essendo stato sdemanializzato in fatto dal comportamento della stesso comune che aveva derelitto il bene per ventisette anni. Anche se il ricorrente aveva acquisito il bene per effetto della stipula di un contratto di locazione, come si afferma nella sentenza impugnata, la sua relazione oggettiva con il medesimo non era equiparabile al quella del conduttore ma a quella di chi occupa una cosa oramai derelitta. La sua posizione era pertanto la stessa di quella dell'occupante abusivo che non viene meno quando sia stato costituito un titolo interinale di godimento del fondo (arg. T.A.R. Lazio, sez. I, 18 settembre 2001, n. 7444).6. La sentenza di primo grado è perciò erronea sia quando riconduce la situazione del ricorrente a quella del conduttore e non dell'occupatore, non desumendo alcun argomento dalla declaratoria di nullità del contratto pronunziata dalla sentenza della Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno, sia quando afferma la necessità di desumere dall'effetto ex tunc di questa decisione l'animus detinendi in nomine alieno caratteristico del conduttore e considera l'efficacia del giudicato nel futuro sulla condizione psicologica del soggetto.6.1. La violazione di norme imperative per cui era stata dichiarata la nullità del contratto di locazione è stata ricondotta dalla Sezione Agraria esclusivamente all'abbandono di fatto del fondo ed alla sua gestione per tredici ad opera degli affittuari, di per sé contraria all'art. 1418 c.c. e l. n. 1766/1927 e relativo regolamento di attuazione.6.2. L'efficacia retroattiva dalla sentenza non si limita perciò alla sola fictio juris della nullità del rapporto locativo, ma investe la relazione fra il soggetto e il bene che viene equiparata addirittura al possesso qualificato dal corrispondente animus, come è quello del possessore della cosa abbandonata e non del detentore della cosa locata, ancora diversamente da quanto afferma la decisione impugnata.6.3. Il coacervo degli anzidetti elementi non è stato affatto esaminato nel provvedimento che non ha rinvenuto i presupposti per la legittimazione dell'occupazione abusiva per la sola posizione del sig. De Bartolomeis di detentore qualificato del terreno in forza del contratto di locazione, senza, invece considerare l'evoluzione dello stato di fatto del terreno accertata dalla Corte d'Appello nel dichiarare radicalmente nullo il contratto di locazione.6.4. In queste ragioni risiede il fondamento dei primi due motivi dell'appello che censurano l'impossibilità, ritenuta dalla sentenza, di qualificare il sig. ....... "occupatore" del fondo, come richiede l'art. 9, l. n. 1766/1927 e la necessità dell'interversione della detenzione in possesso che i primi giudici ravvisano per legittimare l'occupazione.6.5. E, invero, che l'art. 32 r.d. n. 332/1928 consideri sufficiente per la legittimazione la mancanza o l'invalidità del titolo secondo le leggi vigenti in ciascuna regione all'epoca della concessione, contraddice apertamente alla necessità di un'espressa interversione dalla detenzione in possesso, impossibile sui beni la cui demanialità (anche nella più limitata forma della devoluzione ad uso civico) sia conosciuta dal detentore del bene al momento della stipula della locazione.7. Va poi accolto il quarto motivo dell'appello volto a censurare la ritenuta impossibilità di legittimare l'occupazione a causa della reintegra disposta per effetto della sentenza n. 215/97 della Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno, che avrebbe fatto venire meno ogni relazione fra il ricorrente e il fondo.7.1. Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio, la reintegra del suolo demaniale gravato da uso civico può essere disposta anche in pendenza del procedimento di legittimazione, non essendo rinvenibile nell'art. 9 della legge n. 1766/1927, un diritto degli occupanti del suolo a rimanere nel possesso in pendenza di detto procedimento (Cons. Stato, VI, 3 novembre 1998, n. 1499; Consiglio Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n. 1245).7.2. Data la sua finalità di restituire il bene alla sua devoluzione all'uso civico, la reintegra non esime l'Amministrazione dal chiarire quando e con quali modalità sia mancata la relazione fra i soggetto e il fondo e soprattutto dal determinare se anteriormente ad essa si fossero realizzate le condizioni alle quali l'art. 9 subordina la legittimazione dell'occupazione della terre appartenenti all'uso civico.7.3. Ancora con istanza in data 24 giugno 1997, il sig. ..............., aveva ha richiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno, e pertanto ben anteriormente alla reintegra, avvenuta il 21 luglio 2001, allorché egli è stato estromesso dal fondo in esecuzione della sentenza della Sezione agraria della Corte d'Appello.8. Le considerazioni sinora svolte sono in parte assorbenti del sesto motivo di appello di difetto di motivazione circa l'interesse pubblico da considerare nella legittimazione dell'occupazione e della settima censura, di omessa valutazione delle osservazioni del ricorrente.8.1. La valorizzazione dell'operosità degli occupatori, evidenziata nella deliberazione della G.R. Campania n. 1815 del 21 aprile 1999 e la preferenza che la legge accorda all'uso produttivo della proprietà dovevano essere, comunque oggetto di valutazione nel provvedimento impugnato, per il rilievo della sentenza della Corte d'Appello al sostanziale abbandono del fondo agli affittuari per un lungo lasso di tempo e il contrasto di atti nella stessa amministrazione che, in un primo tempo, aveva accertato in capo al ricorrente l'esistenza delle condizioni per la legittimazione.9. Può essere, invece, assorbito l'ultimo motivo nei confronti della determinazione dei frutti indebitamente percepiti perché avvenuta sulla base della migliorie apportate e non sul valore del fondo prima della locazione.10. In conclusione, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, riformata la sentenza impugnata. In accoglimento del ricorso di primo grado deve essere annullato il provvedimento nella parte in cui reintegra alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento le terre civiche occupate dal sig. De Bartolomeis.11. La difficoltà interpretativa degli atti afferenti la vicenda è giustificato motivo per compensare integralmente tra le parti le spese processuali relative ad ambedue i gradi del giudizio.
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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l'appello. In riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui reintegra alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento le terre civiche già occupate dal sig. .............Spese del doppio grado compensate.Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 4 maggio 2007, con l'intervento dei Signori:Sergio Santoro PresidenteCesare Lamberti rel. est ConsigliereClaudio Marchitiello ConsigliereMarco Lipari ConsigliereMarzio Branca ConsigliereDEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 31 DIC. 2007.
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) hapronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n.r.g. 5325 del 2006, proposto dal sig. .............., rappresentato e difeso e dagli avv.ti .......... e domiciliato presso lo studio del secondoin Roma, piazza della Rotonda, n. 2; contro la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore dellaGiunta Regionale, rappresentato e difeso dall'avv. ........dell'Avvocatura Regionale ed elettivamente domiciliato in Roma, viaPoli n. 29, presso la sede dell'Avvocatura regionale; il comune di Stella Cilento, in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall'avv. ........., presso il cuistudio è elettivamente domiciliato, in Roma, via Taranto 18; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania- Salerno- I Sezione, n. 1114/2005, in data 6 luglio 2005 Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania delcomune di Stella Cilento Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettivedifese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 4 maggio 2007, ilconsigliere Cesare Lamberti ed uditi, altresì, gli avvocati come da verbale d'udienza; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
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1. Con ricorso al Tar dalla Campania il sig. D......... esponeva di essere affittuario del terreno sito in agro di Casal Velino, Loc. Verduzio, di ha. 18 circa, in catasto partita 306, foglio 2, p.lle 3, 38, 13, 2, 14, 15, concessogli con contratto del 30.08.1973 dal Comune di Stella Cilento e con l'obbligo di apportarvi radicali permanenti trasformazioni fondiarie rispetto alla originaria condizione pascolativa e semincolta.1.1. Il sig. De Bartolomeis era stato autorizzato, con delibera n. 83 del 31.8.1986, ad eseguire opere di miglioramento, ai sensi della l.r. n. 42/82, in relazione alla quali aveva di un primo contributo di lire 22.684.000 per la realizzazione di una strada interpoderale e un pozzo artesiano e di un secondo di lire 18.573.000, per la realizzazione di un impianto meleto specializzato, un pozzo trivellato ed altro.1.3. Il contratto era dichiarato nullo ab origine con sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215 del 17.04.1997, emessa al termine del giudizio promosso dal Comune di Stella Cilento, per la natura demaniale del fondo, con la conseguente qualificazione come abusiva dell'occupazione sin dal 1973. La sentenza era eseguita il 21.07.2001, con estromissione dal fondo del ricorrente, nonostante questi avesse sin dal 24.06.1997 chiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno demaniale, ai sensi dell'art. 9 della l. n. 1766/1927. Dell'istanza esistevano i requisiti per l'accoglimento, accertati con apposita perizia disposta dalla Regione Campania. Sull'istanza si era espressa negativamente l'Avvocatura Regionale nel parere richiesto dall'Ufficio Usi Civici, in quanto il ricorrente era detentore qualificato e non occupatore abusivo.1.4. Rientrato nella disponibilità del terreno, il Comune di Stella Cilento, in data 3.3.2001, aveva concesso il terreno in affitto a privati per coltivazioni orticole stagionali.2. Con decreto n. 4/157 del 27 novembre 2004, comunicato con nota prot. n. 289622 del 06.04.2004, il dirigente del Settore B.C.A. della Giunta Regionale della Campania - Area Generale Coordinamento Sviluppo Attività Settore Primario, aveva intimato al sig. ........ di reintegrare e ridevolvere alla massa collettiva di pertinenza del Comune di Stella Cilento la terra civica di ha. 18.41.03, per mancanza dei requisiti di cui all'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti per 115.428,12.3. Nei cinque distinti motivi di primo grado, il sig. De Bartolomeis assumeva di essere in possesso della legittimazione all'uso del terreno e deduceva il vizio di istruttoria e lo sviamento avendo l'amministrazione pretermesso dalla legittimazione alla concessione il soggetto che aveva effettivamente apportato migliorie. Il ricorrente deduceva, in particolare, la violazione dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, dell'art. 4 della legge regionale della Campania n. 11/1981 e dell'art. 25 del regio decreto n. 332/1928 art. 25 nonché travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e falsa rappresentazione della realtà.3.1. Ad avviso del ricorrente, sussistevano appieno i presupposti per l'accoglimento dell'istanza di legittimazione previsti dall'art. 9, lett. a) e b) della legge n 1766/1927, e consistenti nell'aver apportato miglioramenti agrari, nel non avere interrotto la continuità del demanio e nell'avere occupato il fondo da oltre dieci anni.3.2. Alla mancanza del requisito del possesso per tutto il periodo in cui ha avuto luogo la relazione di materiale disponibilità del fondo, addotta nel provvedimento impugnato, il ricorrente eccepiva l'irrilevanza dell'annullamento giudiziale del contratto di locazione a suo tempo stipulato con il comune con la conseguenza che agli aveva assunto sin da principio la vera e propria veste di occupante abusivo, perché l'uso di beni demaniali può essere concesso a terzi esclusivamente attraverso atti unilaterali e non contrattuali.3.3. Nell'atto di costituzione al Tar della Campania, il Comune di Stella Cilento e la Regione Campania hanno eccepito il difetto di giurisdizione e chiesto il rigetto del ricorso.4. La sentenza in epigrafe ha respinto il ricorso, affermando che non esiste il requisito del possesso del fondo per difetto ab origine dell'elemento psicologico nella forma dell'animus possidendi.5. La sentenza è appellata dal sig. De Bartolomeis. Si sono costituiti in giudizio la Regione ed il Comune di Stella Cilento che eccepisce l'inammissibilità del ricorso.6. L'appello viene in decisione alla pubblica udienza del 4 maggio 2007.
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1. Con decreto n. 4/157 del 27 novembre 2004, comunicato al sig. .......con nota prot. n. 289622 del 6.4.2004, il dirigente del Settore B.C.A. della Giunta Regionale della Campania - Area Generale Coordinamento Sviluppo Attività Settore Primario, ritenuto di dover reintegrare e ridevolvere alla massa collettiva di pertinenza del Comune di Stella Cilento (SA) are 25.32.19 con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti, in danno delle cinque ditte riportate nel ruolo allegato, benché proposte per la legittimazione, ha reintegrato alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento per mancanza di legittimazione o dei requisiti previsti dall'art. 9 della legge n. 1766 del 16 giugno 1927, le terre civiche anzidette, fra cui quella del ricorrente.1.1. Relativamente al sig. ..........., la reintegrazione è motivata come segue: " l'art. 25, R.D. n. 332 del 26.02.1928, qualifica come occupatore abusivo per gli effetti di cui agli artt. 9 e 10 della legge n. 1766 del 16 giugno 1927, i possessori senza titolo e i possessori sulla base di un titolo non riconosciuto valido dalle leggi vigenti. Pertanto non può essere considerato tale colui che ab origine ha assunto la veste di detentore nomine alieno del suolo in esecuzione di un contratto di locazione (dichiarato, poi, nullo con sentenza n. 215 del 17 aprile 1997, passata in giudicato sulla base dell'accertamento della natura demaniale del suolo soggetto ad uso civico) in mancanza peraltro di un formale atto di interversione della detenzione in possesso ex art. 1141 c.c.. Inoltre, per effetto del rilascio del bene al comune come dal verbale del 21 luglio 1997, il ......... non si trova più in alcun rapporto materiale con il fondo precedentemente condotto in locazione, essendosi i suoi rapporti con il comune definiti in ossequio alla succitata sentenza". Ciò anche alla luce del parere espresso dall'Avvocatura Regionale con foglio prot. 6529 del 3.7.2002 e reiterato con foglio prot. n. 638987 del 30 ottobre 2003.2. Nell'impugnare il provvedimento al Tar della Campania, il sig. ....... deduceva di avere ottenuto in affitto il terreno con contratto del 30 agosto 1973 dal Comune di Stella Cilento e con l'obbligo di apportarvi radicali permanenti trasformazioni fondiarie rispetto alla originaria condizione pascolativa e semincolta, con facoltà di apportarvi miglioramenti agrari e con autorizzazione ad effettuare, a sua cura, l'impianto di un frutteto specializzato, con l'intesa che lo stesso sarebbe rimasto, al termine della locazione, di assoluta ed esclusiva proprietà del Comune.2.1. In seguito al contratto del 30 agosto 1973, il ricorrente affermava, inoltre, di essere stato autorizzato con delibera consiliare n. 83/1986 ad eseguire opere di miglioramento su un fondo dell'agro Casalvelino, di avere ottenuto, nel 1974, prima un contributo di lire 22.648.000 per la realizzazione di una strada poderale, per la sistemazione idraulica agraria e per la costruzione di un pozzo artesiano e di avere ottenuto, nel 1987, un altro contributo di lire 18.573.000 per la realizzazione di un impianto - meleto specializzato, un pozzo trivellato profondo 50 mt., una condotta interrata e un impianto di irrigazione a goccia con stazione di filtraggio. Deduceva pertanto di avere apportato al fondo il cambio della ragione agraria rispetto allo stato risultante dalla descrizione di cui al verbale 8 settembre 1973, tanto da trasformarlo da seminativo a frutteto specializzato irriguo e idoneo colture orticole intensive.2.2. Il contratto del 30 agosto 1973 con il comune era stato dichiarato nullo ab origine dalla sentenza 17 aprile 1997, n. 215 della Sezione Specializzata Agraria della Corte d'Appello di Salerno.2.2. Nella veste di occupante abusivo del fondo sin dal principio, il ricorrente è stato estromesso dal fondo sin dal 21 luglio 2001, quando la sentenza è stata portata ad esecuzione.2.3. Il sig. De Bartolomeis, con istanza in data 24 giugno 1997 ha richiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno demaniale ai sensi dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, secondo la quale le occupazioni di uso civico possono essere legittimate, a domanda, qualora l'occupatore vi abbia apportato sostanziali migliorie, se la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni e se l'occupazione duri da almeno dieci anni.2.4. Dall'accertamento peritale, operato in seguito alla verifica disposta dall'assessore all'Agricoltura della regione Campania con decreto n. 2116 del 15 marzo 1999, è risultato che la posizione del sig. ....... integrava tutti i requisiti previsti dall'art. 9, l. n. 1766/1927 e dall'art. 4, l.r. n. 11/1981 per la concessine della legittimazione del possesso abusivo. Tanto attestava l'arch. Carmela Fasolino con propria nota del 31 gennaio 2001 in relazione alla posizione del ricorrente in relazione all'occupazione dei terreni civici del Comune di Stella Cilento in agro di Casalvelino dell'estensione di ha 23.50.53.2.4. A seguito di contestazione del sindaco del comune di Stella Cilento, l'Ufficio usi civici chiedeva parere all'Avvocatura regionale che si esprimeva negativamente in ordine alla concessione al sig. De Bartolomeis della richiesta legittimazione dell'occupazione abusiva ritenendo che questi fosse detentore qualificato del fondo. In data 3 marzo 2001, il fondo era concesso in affitto a privati dal comune di Stella Cilento con le strutture migliorative operate dal ricorrente con contratto di cessione in uso temporaneo registrato il 28 luglio 2003. Il sig. .......... sollecitava, a tal punto l'Avvocatura Regionale a rivedere le proprie determinazioni e la Giunta regionale a concludere il procedimento di verifica dello stato di occupazioni del demanio civico del comune. Con successiva nota del 30 settembre 2003 inviata alla Regione Campania - Ufficio Usi Civici il ricorrente proponeva ulteriori considerazioni.2.5. Ciò posto, il ricorrente contestava la legittimità del provvedimento in epigrafe, con il quale era decretata la reintegra per mancanza dei requisiti ex art. 9, l. n. 1766/1927 della terra civica di ha. 18.41.03, per mancanza dei requisiti di cui all'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, con il calcolo dei frutti indebitamente percepiti per 115.428,12, demandando al Comune di Stella Cilento per l'immissione in possesso della terra reintegrata.3. Nelle cinque censure articolate di primo grado, di violazione della l. n. 1766 del 16 luglio 1927 art. 9 della l. r. Campania n. 11 del 17.3.1981 art. 4 e del r.d. n. 332 del 26.02.1928 art. 25, il ricorrente sosteneva (1) l'esistenza dei requisiti richiesti dalla legge per la concessione dell'invocata legittimazione, (2) la giuridica impossibilità di un atto di interversione, per la natura demaniale dell'area che non consente in radice di ipotizzare il possesso in senso civilistico, (3) l'ammissibilità della concessione della legittimazione anche quando sia intervenuta, nelle more del procedimento, la reintegra del suolo di uso civico in favore dell'ente locale, (4) la contraddittorietà del comportamento dell'Amministrazione che aveva ritenuto prevalenti gli interessi degli attuali affittuari invece di quello del ricorrente che aveva apportato migliorie al fondo, (5) la violazione dell'onere di esaminare la memoria depositata a sostegno dell'istanza di legittimazione.4. Nel rigettare il ricorso, la sentenza impugnata ha disatteso le prime due censure, sull'assunto che la suscettibilità del bene demaniale di essere posseduto da soggetti privati, anche se non con effetti acquisitivi per usucapione, implica la qualificazione del possesso in relazione ad aspetto che attengono alla consistenza materiale del bene posseduto, e non da profili di carattere più propriamente giuridico.4.1. Secondo i primi giudici, l'efficacia ex nunc della sentenza di nullità del contratto di locazione non incide né sulla relazione diretta con il bene (corpus) né sull'elemento psicologico (animus) giuridicamente rilevanti per qualificare il possesso. Il sig. ....... deteneva il bene in forza di un contratto di locazione, la cui nullità dichiarata dalla sentenza 17 aprile 1997, n. 215 della Corte d'Appello di Salerno non può, ai fini della qualificazione dell'elemento psicologico, retroagire in modo tale da qualificare il possesso del bene illegittimo sin dall'origine ma incide per il futuro sulla condizione psicologica del soggetto.4.2. La sentenza ha poi ravvisato il difetto dei presupposti per la legittimazione che implica il trapasso del bene in mano privata e l'abbandono da parte dell'ente titolare che non si configurano se il bene sia stato il bene al privato tramite un contratto di locazione, la cui esistenza comprova l'intento del comune di utilizzare il bene sia pure in via mediata ed indiretta.4.3. Le ulteriori cesure sono state rigettate per infondatezza ed inammissibilità. La terza, in quanto il ricorrente è stato spossessato del bene il 21 luglio 2001 in esecuzione della sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215/97 ed ha comunque perduto ogni relazione materiale con la cosa, dopo la educazione del contratto di affitto. La quarta, perché generica, avendo il ricorrente omesso di indicare su quali memorie e controdeduzioni l'Amministrazione non avrebbe replicato. Le quinta, perchè è il giudice ordinario competente a decidere delle contestazioni circa l'ammontare dei frutti indebitamente percepiti e da restituire.5. Dei motivi di appello appuntati avverso la decisone, precede l'esame del terzo, nel quale si contesta che il requisito del possesso, necessario per la concessione della legittimazione delle terre di uso civico, debba essere inteso in senso strettamente civilistico, come ha ritenuto il provvedimento dirigenziale impugnato, nel denegare al sig. ........ la legittimazione dell'occupazione perché detentore sin dall'origine in forza di un contratto di locazione e pertanto in nome altrui .5.1. Il motivo è da accogliere per quanto si dirà.5.2. Secondo l'art. 9, della legge n. 1766/1927 le "occupazioni" avvenute sulle terre di uso civico appartenenti ai Comuni, alle frazioni ed alle associazioni per effetto della liquidazione dei diritti degli usi civici e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento spettanti agli abitanti di un comune, o di una frazione di comune, possono essere legittimate su domanda degli occupatori e a condizione che siano state apportate consistenti migliorie, che non sia interrotta la continuità dei terreni e che l'occupazione duri da almeno dieci anni. Ai sensi dell'art. 25 del regolamento di esecuzione della legge di cui al r.d. n. 332/1928, la disposizione della legge anzidetta si applica alle terre ... "da chiunque possedute per le quali manchi il titolo...".5.3. Delle due espressioni che il legislatore adopera, l'"occupazione" delle terre si riferisce ad un atto reale o ad un'operazione che il privato pone in essere nell'ambito della sua autonomia che di sostanzia nella coltivazione della terra o nella raccolta dei frutti, da cui non scaturisce alcun acquisto della proprietà (l'occupazione in senso tecnico è, infatti solo quella mobiliare art. 932 c.c.). Il "possesso" delle terre per le quali manchi il titolo è un vero e proprio istituto giuridico che si manifesta nell'attività corrispondente all'esercizio della proprietà o altro diritto reale e qualificato dagli elementi di cui all'art. 1140 c.c..5.4. Del possesso, l'occupazione è uno degli elementi costitutivi, posto che essa è la modalità in cui si manifesta l'apprensione materiale unilaterale da ove trae origine il potere sulla cosa, se non è posseduta da nessuno, ed è la modalità in cui si esercita lo jus possidendi. Ai fini della legittimità del possesso, è l'occupazione che deve essere qualificata dal titolo o dalla buona fede, la cui esistenza vale a qualificare l'animus del soggetto che la esercita e condiziona il prodursi degli effetti collegati al possesso. Anche se in misura meno piena, l'ordinamento tutela anche il possesso non titolato, purché di buona fede: l'occupante privo di titolo può infatti opporsi allo spoglio ed usucapire la proprietà anche se nell'arco dei venti anni.5.5. Che, dunque, l'art. 25, r.d. n. 332/1928, abbia definito soggette alla legittimazione le terre "da chiunque possedute" e non "da chiunque occupate" non significa che il legislatore abbia limitato la possibilità di acquisire le terre già destinate ad uso civico sulle quali fosse stato esercitato un possesso legittimo o qualificato ed escluso il detentore dalla possibilità di chiedere la legittimazione dell'occupazione. Che infatti la possibilità di richiedere la legittimazione sia stata ammessa in favore dei possessori privi di titolo o del quali non sia riconosciuta la validità a norma delle leggi vigenti in ciascuna regione all'epoca della concessione, sta ad indicare l'intento del legislatore di considerare la sola situazione di contiguità fra il soggetto e la res, ferma restando la facoltà anche per il detentore di presentare analoga richiesta.5.6. È perciò da escludere che il possesso in senso civilistico sia requisito necessario per ottenere la concessione della legittimazione a richiedere l'acquisto del bene. Ed è da disattendere l'affermazione della sentenza impugnata che ha negato la possibilità del sig. De Bartolomeis di richiedere la legittimazione dell'occupazione del terreno per mancanza del requisito dell'animus possidendi, avendo egli acquisito la disponibilità del fondo in base al contratto di locazione, nel prosieguo riconosciuto nullo sin dall'origine dalla sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 215/97.5.7. Nel dichiarare la nullità del contratto di locazione, la Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno ha considerato possibile assentire sui terreni di uso civico forme di godimento individuale a favore di privati senza giustificare la vacanza di un esercizio attuale dell'uso civico ed ha ritenuto che il vincolo di destinazione, sino a che non venga rimosso nei modi di legge, estenda la sua influenza anche sulle vicende dei rapporti ulteriori e sulle correlative posizioni soggettive incentrate sul bene.5.8. La Sezione Agraria ha dichiarato assolutamente nullo il contratto di locazione in quanto ... "un rapporto di affitto che sottragga prima per dodici anni e poi per ulteriori quindici anni (...) il cespite de quo alla sua destinazione legale consentendone una utilizzazione tanto abnorme è irrimediabilmente nullo in assoluto, per violazione di norme imperative (...) tutelanti interessi pubblici. In definitiva, nella specie, il comune, senza azionare il procedimento previsto dall'art. 41, r.d. 332/1928 (per la diversa destinazione delle terre) pur avendo la sola amministrazione temporanea del bene destinato ad uso civico, ne ha disposto attribuendo ad esso una "qualitas" (sdemanializzazione di fatto) inesistente, al fine di esercitare sul medesimo una compressione ed una limitazione indebita".5.9. Sia pur riconoscendo la giuridica inesistenza del contratto di locazione, la sentenza n. 215/97 della Sezione Agraria, ha quindi riconosciuto che il bene non aveva più l'idoneità a soddisfare l'interesse pubblico, essendo stato sdemanializzato in fatto dal comportamento della stesso comune che aveva derelitto il bene per ventisette anni. Anche se il ricorrente aveva acquisito il bene per effetto della stipula di un contratto di locazione, come si afferma nella sentenza impugnata, la sua relazione oggettiva con il medesimo non era equiparabile al quella del conduttore ma a quella di chi occupa una cosa oramai derelitta. La sua posizione era pertanto la stessa di quella dell'occupante abusivo che non viene meno quando sia stato costituito un titolo interinale di godimento del fondo (arg. T.A.R. Lazio, sez. I, 18 settembre 2001, n. 7444).6. La sentenza di primo grado è perciò erronea sia quando riconduce la situazione del ricorrente a quella del conduttore e non dell'occupatore, non desumendo alcun argomento dalla declaratoria di nullità del contratto pronunziata dalla sentenza della Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno, sia quando afferma la necessità di desumere dall'effetto ex tunc di questa decisione l'animus detinendi in nomine alieno caratteristico del conduttore e considera l'efficacia del giudicato nel futuro sulla condizione psicologica del soggetto.6.1. La violazione di norme imperative per cui era stata dichiarata la nullità del contratto di locazione è stata ricondotta dalla Sezione Agraria esclusivamente all'abbandono di fatto del fondo ed alla sua gestione per tredici ad opera degli affittuari, di per sé contraria all'art. 1418 c.c. e l. n. 1766/1927 e relativo regolamento di attuazione.6.2. L'efficacia retroattiva dalla sentenza non si limita perciò alla sola fictio juris della nullità del rapporto locativo, ma investe la relazione fra il soggetto e il bene che viene equiparata addirittura al possesso qualificato dal corrispondente animus, come è quello del possessore della cosa abbandonata e non del detentore della cosa locata, ancora diversamente da quanto afferma la decisione impugnata.6.3. Il coacervo degli anzidetti elementi non è stato affatto esaminato nel provvedimento che non ha rinvenuto i presupposti per la legittimazione dell'occupazione abusiva per la sola posizione del sig. De Bartolomeis di detentore qualificato del terreno in forza del contratto di locazione, senza, invece considerare l'evoluzione dello stato di fatto del terreno accertata dalla Corte d'Appello nel dichiarare radicalmente nullo il contratto di locazione.6.4. In queste ragioni risiede il fondamento dei primi due motivi dell'appello che censurano l'impossibilità, ritenuta dalla sentenza, di qualificare il sig. ....... "occupatore" del fondo, come richiede l'art. 9, l. n. 1766/1927 e la necessità dell'interversione della detenzione in possesso che i primi giudici ravvisano per legittimare l'occupazione.6.5. E, invero, che l'art. 32 r.d. n. 332/1928 consideri sufficiente per la legittimazione la mancanza o l'invalidità del titolo secondo le leggi vigenti in ciascuna regione all'epoca della concessione, contraddice apertamente alla necessità di un'espressa interversione dalla detenzione in possesso, impossibile sui beni la cui demanialità (anche nella più limitata forma della devoluzione ad uso civico) sia conosciuta dal detentore del bene al momento della stipula della locazione.7. Va poi accolto il quarto motivo dell'appello volto a censurare la ritenuta impossibilità di legittimare l'occupazione a causa della reintegra disposta per effetto della sentenza n. 215/97 della Sezione Agraria della Corte d'Appello di Salerno, che avrebbe fatto venire meno ogni relazione fra il ricorrente e il fondo.7.1. Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio, la reintegra del suolo demaniale gravato da uso civico può essere disposta anche in pendenza del procedimento di legittimazione, non essendo rinvenibile nell'art. 9 della legge n. 1766/1927, un diritto degli occupanti del suolo a rimanere nel possesso in pendenza di detto procedimento (Cons. Stato, VI, 3 novembre 1998, n. 1499; Consiglio Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n. 1245).7.2. Data la sua finalità di restituire il bene alla sua devoluzione all'uso civico, la reintegra non esime l'Amministrazione dal chiarire quando e con quali modalità sia mancata la relazione fra i soggetto e il fondo e soprattutto dal determinare se anteriormente ad essa si fossero realizzate le condizioni alle quali l'art. 9 subordina la legittimazione dell'occupazione della terre appartenenti all'uso civico.7.3. Ancora con istanza in data 24 giugno 1997, il sig. ..............., aveva ha richiesto la legittimazione dell'occupazione del terreno, e pertanto ben anteriormente alla reintegra, avvenuta il 21 luglio 2001, allorché egli è stato estromesso dal fondo in esecuzione della sentenza della Sezione agraria della Corte d'Appello.8. Le considerazioni sinora svolte sono in parte assorbenti del sesto motivo di appello di difetto di motivazione circa l'interesse pubblico da considerare nella legittimazione dell'occupazione e della settima censura, di omessa valutazione delle osservazioni del ricorrente.8.1. La valorizzazione dell'operosità degli occupatori, evidenziata nella deliberazione della G.R. Campania n. 1815 del 21 aprile 1999 e la preferenza che la legge accorda all'uso produttivo della proprietà dovevano essere, comunque oggetto di valutazione nel provvedimento impugnato, per il rilievo della sentenza della Corte d'Appello al sostanziale abbandono del fondo agli affittuari per un lungo lasso di tempo e il contrasto di atti nella stessa amministrazione che, in un primo tempo, aveva accertato in capo al ricorrente l'esistenza delle condizioni per la legittimazione.9. Può essere, invece, assorbito l'ultimo motivo nei confronti della determinazione dei frutti indebitamente percepiti perché avvenuta sulla base della migliorie apportate e non sul valore del fondo prima della locazione.10. In conclusione, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, riformata la sentenza impugnata. In accoglimento del ricorso di primo grado deve essere annullato il provvedimento nella parte in cui reintegra alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento le terre civiche occupate dal sig. De Bartolomeis.11. La difficoltà interpretativa degli atti afferenti la vicenda è giustificato motivo per compensare integralmente tra le parti le spese processuali relative ad ambedue i gradi del giudizio.
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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l'appello. In riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui reintegra alla massa collettiva di pertinenza del comune di Stella Cilento le terre civiche già occupate dal sig. .............Spese del doppio grado compensate.Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 4 maggio 2007, con l'intervento dei Signori:Sergio Santoro PresidenteCesare Lamberti rel. est ConsigliereClaudio Marchitiello ConsigliereMarco Lipari ConsigliereMarzio Branca ConsigliereDEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 31 DIC. 2007.
