N. 00019/2009 REG.SEN.
N. 01867/2007 REG.RIC.
N. 01868/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1867 del 2007, proposto da: Agizza Antonio, rappresentato e difeso dagli avv. Pietro Federico e Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso l’avv. Lorenzo Lentini in Salerno, c.so Garibaldi, 103;
contro
Comune di Castellabate, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Tortora, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Beatrice Dell'Isola, con domicilio eletto presso gli uffici regionali in Salerno, c.so Garibaldi,33 ; Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Soprintendenza Beni Arch., Paesaggio,Patr.Storico e Demoet, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’ l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, con domicilio eletto presso di questa in Salerno, corso Vittorio Emanuele n. 58;Ente Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno con domicilio eletto presso la sede di questa in Salerno, corso Vittorio Emanuele N.58;
nei confronti di
Società Ardea S.p.a., Ditta Insalata Elia, Ditta Manna Oreste, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 1868 del 2007, proposto da: Societa' Hotel Castelsandra di Romano Leonilde & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Pietro Federico e Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso l’avv. Lorenzo Lentini in Salerno, c.so Garibaldi, 103;
contro
Comune di Castellabate, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Tortora, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Beatrice Dell'Isola, con domicilio eletto presso gli uffici regionali in Salerno, c.so Garibaldi,33 ; Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Soprintendenza Beni Arch., Paesaggio,Patr.Storico e Demoet, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’ l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, con domicilio eletto presso di questa in Salerno, corso Vittorio Emanuele n. 58;Ente Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno con domicilio eletto presso la sede di questa in Salerno, corso Vittorio Emanuele N.58;
nei confronti di
Società Ardea S.p.a., Ditta Insalata Elia, Ditta Manna Oreste, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
quanto ai ricorsi principali:
della delibera di Giunta Comunale del Comune di Castellabate n. 137 del 15-5-2004, con la quale si è approvato il progetto esecutivo di demolizione del I lotto delle opere edilizie abusive del complesso Hotel Castelsandra, in uno ai relativi allegati progettuali;
del verbale di conferenza di servizi del 6-7-2007, con il quale sono stati acquisiti i pareri favorevoli delle autorità di tutela paesaggistico-ambientale sul progetto di demolizione;
del protocollo di intesa richiamato nel predetto verbale di conferenza di servizi;
della nota della Regione Campania- Area Gestione del Territorio- prot. n. 3960 del 23-2-2004 di richiesta di trasmissione del progetto di demolizione;
della nota 8548 del 16-4-2004, con cui la regione Campania ha diffidato il Comune di Castellabate a procedere alla demolizione abusiva delle opere, con avviso dell’attivazione dei poteri sostitutivi in caso di ulteriore inerzia;
della nota 2573 del 3-3-2004 del Comune di Castellabate di richiesta di assegnazione somme di cui al fondo di rotazione ex l.reg. n. 15/2002 per la demolizione del complesso immobiliare;
ove occorra, della nota prot. 36 del 26-10-2003 dell’UTC di trasmissione dello studio di fattibilità relativo agli interventi di demolizione;
del decreto dirigenziale della Regione Campania del 29-12-2003 di assegnazione al Comune della somma di euro 600000 per la demolizione delle opere abusive;
ove occorra, della delibera di C.C. del Comune di Castellabate, con cui si è ribadita la volontà di conservare le opere del complesso immobiliare Hotel Castelsandra, realizzate con titoli edilizi formalmente rilasciati e di conservarle nel patrimonio comunale ai fini del pubblico utilizzo;
del bando dell’1-10-2007 di indizione di procedura aperta per l’affidsamento dei lavori di demolizione, in uno al relativo disciplinare di gara ed alle determine dirigenziali di approvazione;
dei verbali di gara, nonché della determinazione di aggiudicazione dei lavori;
di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente;
quanto agli atti di motivi aggiunti:
degli atti già impugnati con il ricorso principale nonché
della determina n. 576/AC del 28-12-2007, a firma del Responsabile dell’area tecnica, di approvazione degli atti e del verbale di gara e di aggiudica definitiva in favore dell’A.T.I. Ardea-Insalata-Manna dei lavori di demolizione delle opere edilizie abusive del compendio immobiliare denominato Castelsandra;
ove occorra, di tutti i verbali di gara e in particolare del verbale prot. n. 4674 del 2-11-2007 di aggiudica e degli atti consequenziali;
ove occorra di tutti gli atti presupposti e, in particolare:
del decreto dirigenziale n. 2587 del 29-12-2003, di copertura finanziaria dell’intervento demolitorio;
della delibera di G.M. n. 137 del 15-5-2004, con la quale è stato approvato il progetto esecutivo delle opere di demolizione;
della delibera di C.C. n. 10 del 4-5-2004, che ha inserito l’intervento nell’elenco triennale dei LL.PP.;
della determina a contrattare n. 307 del 6-7-2007 di avvio della gara in oggetto, procedendo alla pubblicazione del bando;
della nota prot. n. 15782 del 7-8-2007 del RUP, di sospensione della gara di cui al prot. n. 3954/2007;
della determina UTC di Castellabate n. 462 dell’1-10-2007;
del bando di gara prot. n. 4243 dell’1-10-2007;
delle note dell’UTC prot. 4871la/FLS e 4781b/AC del 9-11-2007 di comunicazione di aggiudica provvisoria;
della nota n. 22468 dell’ATI, con la quale si è dimostrato il possesso dei requisiti richiesti;
ove occorra,
della nota UTC n. 22339 del 16-11-2007;
dei verbali di riunione tra EE.LL. del 17-7, 4-9, 23-9 e del 28-10 del 2003;
della comunicazione di avvio del procedimento prot. 10095 del 5-5-2004;
della delibera di G.M. n. 125 del 6-6-2007;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Castellabate;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ente Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Castellabate;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15/05/2008 il dott. Francesco Mele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 27/11/2007 e depositato in pari data, iscritto al n. 1867/2007 R.G. il signor Antonio Agizza, in qualità di socio della s.a.s. Hotel Castelsandra e di gestore del complesso alberghiero sito in agro del Comune di Castellabate, impugnava dinanzi a questo Tribunale amministrativo Regionale i provvedimenti in epigrafe specificati, relativi alla demolizione delle opere edilizie abusive del complesso Hotel castelsandra, deducendone la illegittimità e chiedendone l’annullamento.
Con articolata prospettazione denunziava: 1 ) Violazione di legge (artt. 324 cpc e 2909 c.c.)- violazione del giudicato- eccesso di potere per arbitrarietà, travisamento, sviamento, iniquità, erroneità dei presupposti – violazione dei principi di imparzialità, correttezza, buona fede ed affidamento; 2) Violazione di legge (artt. 31 e ss. , 32 e 32 l. n. 47/1985)- eccesso di potere per travisamento, difetto dei presupposti, di istruttoria, arbitrarietà, sviamento, iniquità – violazione del giusto procedimento- violazione dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990; 3) Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, irrazionalità, ingiustizia manifesta, sviamento; 4) Violazione di legge ( art. 12 l. n. 1766/1927 e 10 l.r.C. n. 11/1981) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere per difetto di istruttoria, del presupposto, di motivazione, iniquità, sviamento; 5) Violazione di legge (art. 27 e ss., 41 dpr n. 380/2001) – eccesso di potere per difetto, erroneità dei presupposti, arbitrarietà, sviamento, iniquità; 6) Violazione dei principi di tipicità e tassatività del regime sanzionatorio paesistico – violazione di legge ( art. 167 dlgs 42/2004, art. 6 l.r.C. n. 65/1981) – eccesso di potere; 7) Violazione di legge (artt. 3, 4 e 5 l.r.c. n. 16/1981 in relazione al PRG di Castellabate) – eccesso di potere per difetto del presupposto, erroneità, sviamento, violazione del giusto procedimento e difetto di istruttoria; 8) Violazione dei principi in teme di decisione della questione pregiudiziale- eccesso di potere per erroneità, sviamento, violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria- violazione della tutela dell’affidamento; 9) Eccesso di potere e nullità di tutti gli atti emessi a seguito della confisca penale.
Con ricorso notificato il 27/11/2007 e depositato in pari data, iscritto al n. 1868/2007 R.G., la società Hotel Castelsandra di Romano Leonilde e C. s.a.s. proponeva ricorso giurisdizionale avverso i suddetti provvedimenti amministrativi, articolando le medesime censure già prospettate dal signor Antonio Agizza.
Con successivi atti di motivi aggiunti, notificati il 17-1-2008 e depositati il 28-1-2008, il signor Agizza e la società Hotel Castelsandra impugnavano gli atti in epigrafe specificati, sempre relativi al procedimento di demolizione delle opere abusive del compendio alberghiero Hotel Castelsandra e all’affidamento dei relativi lavori, denunziando illegittimità derivata ed i seguenti vizi propri: 1) Violazione di legge (artt. 7 e 21 nonies l. n. 241/1990, in relazione agli artt. 31 e ss. dpr n. 380/2001)- violazione del giusto procedimento- eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, arbitrarietà, difetto di motivazione, di istruttoria e sviamento; 2) Violazione di legge ( artt. 31, 38 e 44 l. n. 47/1985)- violazione del giusto procedimento,- eccesso di potere per difetto assoluto di presupposto, arbitrarietà, iniquità e sviamento; 3) Contraddittorietà, illogicità e violazione delle prescrizioni dell’Assessore all’Urbanistica della Regione Campania; 4) Violazione dei principi generali in tema di manifestazione di volontà e di autotutela- violazione dell’onus clare loquendi- violazione degli artt. 7 e 10 della l. n. 241/1990- violazione del contraddittorio e del diritto di difesa- eccesso di potere.
Instauratosi il contraddittorio, si costituivano in giudizio il Comune di Castellabate, la Regione Campania ed il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dei ricorsi.
Le cause venivano discusse e trattenute per la decisione all’udienza del 15 maggio 2008.
DIRITTO
Deve preliminarmente essere disposta la riunione dei ricorsi iscritti ai nn. 1867/2007 e 1868/2007 R.G. per evidente connessione oggettiva e soggettiva.
Trattasi, invero, di ricorsi proposti avverso le medesime amministrazioni, concernenti gli stessi provvedimenti amministrativi ed afferenti ad un’unica vicenda, relativa alla demolizione di opere edilizie eseguite nel Comune di Castellabate.
Ciò premesso, ritiene il Tribunale che i ricorsi ed i successivi motivi aggiunti siano infondati nel merito e vadano pertanto respinti.
La prima questione che deve essere esaminata dal Collegio concerne il condono delle opere abusive delle quali è stata disposta la demolizione.
Parte ricorrente richiama in proposito la sentenza n. 2/2004 del Commissario per gli Usi Civici della Campania, assumendo che la stessa, con autorità di cosa giudicata, avrebbe affermato: “- la titolarità della concessione in godimento prevista dall’art. 32 della legge n. 47/1985; - il carattere sostanziale di concessione edilizia in sanatoria del parere prot. n. 218/2001, a firma del Sindaco e del responsabile del Servizio; - l’assenso implicito, attraverso il suddetto parere prot. n. 218/2001 alla disponibilità in uso delle aree demaniali gravate da usi civici, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985”.
Deve, pertanto, acclararsi se effettivamente sulle richiamate affermazioni si sia formato il giudicato, onde escludere la possibilità da parte di questo giudice di un autonomo esame della questione.
Ritiene in proposito il Tribunale che non vi sia formazione di giudicato sul punto.
Costituisce costante affermazione giurisprudenziale (Cass. 23-12-1999, n. 14477; 6-9-1999, n. 9401) quella secondo cui il giudicato sostanziale (art. 2909 c.c.)- che, in quanto riflesso di quello formale (art. 324 cpc) fa stato ad ogni effetto fra le parti per l’accertamento del diritto controverso – si forma su tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, compresi gli accertamenti di fatto, i quali rappresentano le premesse necessarie ed il fondamento logico-giuridico della pronuncia, spiegando, quindi, la sua autorità non solo nell’ambito della controversia e delle ragioni fatte valere dalle parti (cosiddetto giudicato esplicito), ma estendendosi necessariamente agli accertamenti che si ricollegano in modo inscindibile con la decisione, formandone il presupposto, così da coprire tutto quanto rappresenta il fondamento logico-giuridico della pronunzia; pertanto, l’accertamento su di un punto di fatto o di diritto costituente la premessa necessaria della decisione divenuta definitiva, quando sia comune ad una causa introdotta posteriormente, preclude il riesame della questione, anche se il giudizio successivo abbia finalità diverse da quelle del primo ed a condizione che i due giudizi abbiano identici elementi costitutivi dell’azione (soggetti, causa pretendi e petitum), secondo l’interpretazione della decisione affidata al giudice di merito.
L’autorità di cosa giudicata, quindi, copre le questioni che, ove non dedotte specificamente, hanno costituito dei precedenti logici necessari alla pronuncia (cfr. Cass. 29-5-1999, n. 5241), formando la premessa logica indispensabile della statuizione contenuta nel dispositivo della sentenza con autorità di cosa giudicata (cfr. Cass. 16-4-1999, n. 3795), costituendo, dunque, precedenti logici essenziali e necessari alla pronuncia (Cass. 14-1-2000, n. 14747).
Ciò posto, va osservato che l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Commissario per gli Usi Civici, come si evince dalla richiamata sentenza n. 3/2004, concerne la declaratoria di demanialità civica dei terreni su cui è sorto il complesso alberghiero Hotel Castelsandra, al fine della declaratoria di nullità del decreto di confisca n. 19/89 M.P., nonché l’obbligo di restituzione del suddetto complesso alberghiero al ricorrente”.
Ed, invero, il dispositivo della sentenza, per la qual parte si assume si passaggio in giudicato, “dichiara che l’area di sedime sulla quale insiste il complesso alberghiero “Hotel Castelsandra” ed i manufatti ed infrastrutture sovrastanti rientrano nel demanio civico del Comune di Castellabate”.
Non vi è, dunque, alcuna statuizione di merito (non essendovi tra l’altro corrispondenza alcuna con la domanda proposta) in ordine alla sanatoria urbanistico-edilizia di opere abusive concernenti il predetto complesso, suscettibile di acquistare autorità di cosa giudicata.
Rileva, invero, il Tribunale che i “dicta” giurisdizionali richiamati dal ricorrente non attengono all’oggetto principale del giudizio ( accertamento della natura demaniale civica del bene), ma costituiscono argomentazioni volte a giustificare la reiezione delle eccezioni di carenza di legittimazione e di interesse ad agire formulate dalle controparti.
E’, invero, in tale parte della sentenza ed all’esclusivo fine della ammissibilità dell’esame delle domande di merito che il Commissario per la liquidazione degli usi civici afferma della esistenza di una disponibilità all’uso del suolo ex art. 32 della legge 47/1985 in presenza di parere favorevole rilasciato dal Sindaco e dal Responsabile del servizio del Comune di Castellabate in data 29-9-2001 (prot. n. 218/2001), assumendo pure che tale provvedimento rivestirebbe “natura sostanziale di concessione”.
Deve, pertanto, ritenersi che la soluzione delle questioni di rito abbia funzione meramente preparatoria della decisione finale di merito e non formi oggetto del giudicato.
In ogni caso, le richiamate affermazioni varrebbero al limite a sostenere nel presente giudizio, con efficacia preclusiva di altra statuizione, una legittimazione ovvero un interesse ad agire di parte ricorrente (necessariamente richiedendosi comunque identità di personae , petitum e causa pretendi, questione sulla quale, peraltro, non appare indispensabile, ai fini della decisione, indagare nella presente sede ), ma non certamente ad impedire al Tribunale di esaminare autonomamente, al fine dell’accertamento di legittimità dei provvedimenti assunti dalla p.a., questioni concernenti la sanatoria dei beni in contestazione.
Né, a parere del Collegio, le affermazioni del Commissario per la liquidazione degli usi civici richiamate dai ricorrenti possono costituire giudicato implicito nel presente giudizio.
Questo, come si è sopra detto, si riferisce ai precedenti logici essenziali e necessari della pronuncia.
Invece, nella fattispecie in esame, la sanatoria delle costruzioni non incide né interferisce assolutamente in via logica con la statuizione, contenuta nel dispositivo della sentenza, della natura demaniale civica dei beni, prescindendo questa assolutamente dal regime edilizio-urbanistico dei manufatti.
Tale natura, invero, è questione che può essere risolta senza dover necessariamente indagare, come in realtà è avvenuto, sulla avvenuta sanatoria o meno delle costruzioni.
Non vi è, dunque, alcun rapporto di presupposizione logica, risultando la questione essere stata esaminata dal Commissario solo al fine meramente processuale di ritenere ammissibile la domanda di merito proposta.
Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte, dunque, risulta infondato il primo motivo di ricorso con il quale viene dedotta elusione di giudicato e questo Tribunale può autonomamente esaminare le questioni concernenti il condono dei manufatti senza incontrare preclusione alcuna riveniente da giudicato.
La disamina di tali questioni, impone, peraltro, un preliminare chiarimento in ordine al regime dominicale delle aree e delle opere abusive per cui è causa.
Le stesse non appartengono al ricorrente, ma sono di proprietà del Comune di Castellabate.
Tale circostanza è pacifica tra le parti ed è stata definitivamente chiarita dalla richiamata pronuncia del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, la quale ha affermato che “non è contestabile il carattere di demanio civico dell’area di sedime di cui risulta titolare il Comune di Castellabate, così come non è discutibile che in virtù del principio dell’accessione detto Comune sia altresì proprietario del complesso turistico alberghiero e delle infrastrutture realizzate dalla società Hotel Castelsandra, e che anche questi beni abbiano assunto carattere di demanio civico”. Trattasi, dunque, di beni che “sono soggetti ad un regime giuridico che ha i caratteri propri della demanialità in quanto sono inalienabili, incommerciabili, imprescrittibili, non suscettibili di pignoramento e quindi di espropriazione forzata tanto su istanza di parte che della stessa P.A.”.
Ciò premesso, e venendo allo specifico esame delle questioni sollevate da parte ricorrente, va in primo luogo evidenziato che per i beni in relazione ai quali è stata disposta la demolizione non vi è stata emanazione di alcun provvedimento di condono edilizio ovvero di concessione in sanatoria.
Non si rinviene, al riguardo, negli atti di causa alcun provvedimento espresso, conclusivo del relativo procedimento, che abbia sanato dal punto di vista urbanistico-edilizio i manufatti per cui è causa.
Né è possibile ritenere che valore sostanziale di concessione in sanatoria sia rivestito dalla determinazione n. 218/2001 del 26-9-2001, con la quale, in relazione alla domanda di condono prodotta dalla Società, il Comune di Castelsandra ha espresso “parere favorevole ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985”.
Costituisce, invero, ormai pacifica acquisizione giurisprudenziale (cfr. da ultimo TAR Lazio, II, 12-5-2008, n. 3867) quella secondo cui il parere favorevole della Commissione Edilizia e la sua comunicazione non costituiscono rilascio della concessione edilizia, che è atto formale ed autonomo.
Tali considerazioni valgono anche per la concessione edilizia in sanatoria, ove alcun rilievo di equipollenza è possibile scorgere né nel parere della Commissione Edilizia Integrata né nel parerre reso ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985 , il quale è atto endoprocedimentale, non conclusivo del procedimento, diverso ed autonomo rispetto alla concessione edilizia in sanatoria, come chiaramente dimostrato dalla stessa lettera della legge, la quale subordina il rilascio di quest’ultima al previo parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo (così stigmatizzando la distinzione e la valenza autonoma dei due atti).
Quest’ultimo, invero, nella considerazione della giurisprudenza è ritenuto unicamente atto equipollente ad un ordinario nulla osta paesaggistico.
Va, poi, precisato, con riferimento allo specifico caso concreto, che la richiamata determinazione n. 218/2001 costituisce parere favorevole sotto il profilo paesaggistico in relazione ad opere realizzate in area sottoposta a vincolo e non anche atto di disponibilità dell’ente proprietario alla concessione onerosa del suolo per l’ipotesi di manufatti realizzati su aree di proprietà di enti pubblici territoriali, ai sensi del terz’ultimo comma del richiamato art. 32 della legge n. 47/1985.
Difatti, come si evince chiaramente dal contenuto del provvedimento (che contiene un generico richiamo all’art. 32), la determinazione favorevole riguarda la sola compatibilità paesaggistico-ambientale delle opere; non vi è riferimento alcuno alla concessione della disponibilità di un suolo demaniale e vi è una espressa affermazione di equipollenza dell’atto alla autorizzazione preventiva di cui all’art. 151 del D.L.gvo n. 490/1999, nonché il richiamo ad una esclusiva valutazione di compatibilità paesaggistica (“parere favorevole a condizione che eventuali manufatti che determinano un particolare impatto ambientale vengano opportunamente trattati con un mirato intervento di recupero paesistico ambientale”).
Va, infine, osservato che non appare corretta l’affermazione del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, nella parte in cui rileva che detto parere sarebbe “significativamente intervenuto due giorni dopo il decreto direttoriale del 27-9-2001 dell’Agenzia del Demanio”.
Invero, il parere, come risulta dalla copia conforme depositata in giudizio, è precedente, in quanto adottato il 26-9-2001, onde neppure da tale circostanza (ammesso che possa avere tale valenza) è possibile desumerne il carattere di concessione edilizia in sanatoria ovvero di concessione in disponibilità dell’uso del suolo.
Dalle considerazioni sopra svolte emerge, dunque, che per le opere per cui è causa non vi è alcun provvedimento espresso di concessione in sanatoria.
Deduce, peraltro, parte ricorrente che nel caso concreto il titolo abilitativo in sanatoria si sarebbe formato per silenzio –assenso, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985.
Anche tale affermazione non risulta condivisibile; e ciò per due ordini di motivi.
Va in primo luogo rilevato che l’elaborazione giurisprudenziale sul punto ha chiarito che il silenzio-assenso è un effetto provvedimentale che consegue all’inerzia dell’amministrazione; dunque, ad una situazione per la quale il privato abbia adempiuto a tutti gli oneri procedimentali e documentali ed in relazione alla quale esistano quei requisiti minimi per poter consentire all’ente di emanare una pronunzia espressa sulla istanza del privato.
Tale situazione non è configurabile nella fattispecie in esame.
Invero, una pronunzia espressa sulla sanatoria urbanistico-edilizia delle opere non poteva essere emessa, considerato che, trattandosi di manufatti edificati su area demaniale, mancava l’indefettibile presupposto dell’atto di concessione in disponibilità dell’ente proprietario del suolo.
Al riguardo, è stato affermato, in analoga fattispecie (cfr. TAR Lazio, II, 3-2-1990, n. 280), che nel caso di opera insistente su area demaniale marittima sottoposta a vincolo ambientale, l’istanza di condono non è in alcun modo idonea a far maturare automaticamente il silenzio-assenso, in conseguenza del solo decorso del termine di ventiquattro mesi dalla presentazione della istanza stessa, occorrendo un esplicito parere dell’autorità preposta alla gestione del vincolo.
Orbene, tali considerazioni valgono anche nel caso in cui sia necessaria la concessione dell’uso del suolo, che nel caso in esame, come si è sopra visto, manca, trattandosi di condizione indefettibile per il rilascio della concessione in sanatoria.
Rileva, poi, a parere del Tribunale anche un ulteriore elemento, relativo alla pratica di condono afferente le opere oggetto del presente giudizio.
L’analisi della documentazione allegata al ricorso evidenzia che le istanze di condono edilizie (assunte al numero di protocollo 111 dal Comune di Castellabate) risultano essere presentate dalla sig.ra Romano Leonilde, amministratore delegato della s.a.s. Hotel Castelsandra, dichiarando espressamente che proprietario delle opere è l’Hotel Castelsandra s.a.s. e che le stesse non sono state eseguite su aree di proprietà dello Stato o di Enti pubblici territoriali.
Dunque, la società ha richiesto il condono edilizio di manufatti di cui assume la proprietà e non realizzati su aree demaniali.
Orbene, come è stato in precedenza evidenziato, tale circostanza non corrisponde al vero, atteso che l’area di sedime e le opere appartengono al demanio civico del Comune di Castellabate.
Dunque, la domanda di condono reca indicazioni erronee in ordine a circostanze essenziali alla definizione della pratica.
Le stesse, pertanto, così come proposte, si presentano palesemente inammissibili e comunque non accoglibili, considerato che si pretende di ottenere la sanatoria edilizia di beni appartenenti ad un ente pubblico (in virtù del principio dell’accessione), realizzate su area demaniale, alla stessa stregua di un qualsiasi altro bene privato, senza attivare (con corretto impulso di parte e con regolare istanza) lo specifico procedimento all’uopo previsto.
E’ evidente che in tale situazione il mancato pronunciamento espresso dell’Ente non determina affatto la formazione del silenzio-assenso.
Le considerazioni sopra svolte in ordine alle istanze di condono ed ai relativi contenuti consentono, altresì, al Tribunale di ritenere infondata l’ulteriore rilievo di illegittimità della disposta demolizione articolato in ricorso, fondato sulla mancata previa definizione della istanza di condono.
Parte ricorrente richiama al riguardo l’orientamento giurisprudenziale per il quale è illegittimo l’ordine di demolizione di opere abusive per le quali sia stata in precedenza presentata domanda di sanatoria, ove l’Amministrazione non abbia dapprima definito tale procedimento di regolarizzazione del manufatto.
Tale regola giurisprudenziale, invero, non risulta applicabile al caso in esame.
Osserva, invero, il Collegio che essa costituisce applicazione del principio di ragionevolezza dell’azione amministrativa.
Questo è canone generale dell’azione amministrativa, fondato sull’art. 97 della Costituzione, ed esprime il precetto secondo cui sono vietate le decisioni arbitrarie ed irragionevoli dell’amministrazione, così imponendo a quest’ultima di bilanciare gli interessi coinvolti nel procedimento in maniera plausibile e giustificabile.
Dunque, è irragionevole la scelta dell’Amministrazione di ingiungere la demolizione di un’opera abusiva senza avere prima definito il procedimento di sanatoria, considerato che, ove il manufatto fosse ritenuto sanabile, l’azione sanzionatoria si rivelerebbe inutile ed ingiusta, in quanto mortificherebbe l’interesse del privato senza peraltro realizzare adeguatamente quello pubblico, attesa la sanabilità per l’ordinamento dell’opera edilizia.
Osserva, peraltro, il Tribunale che l’operatività della regola va valutata anche sotto il profilo procedimentale, considerato che l’azione amministrativa si svolge attraverso procedimenti; invero, in tale vicenda si è in presenza di un’ipotesi di “collegamento” tra procedimenti (quello sanzionatorio e quello di condono edilizio), fattispecie quest’ultima che si verifica quando l’uno interferisce sull’altro, per quanto non facciano parte della stessa sequenza procedimentale.
Tale “interferenza” è riconducibile ai principi generali dell’azione amministrativa: invero, secondo una regola di economia amministrativa e di ragionevolezza la pendenza della domanda di sanatoria sospende il procedimento sanzionatorio, che potrà riprendere il suo iter solo se la domanda viene respinta.
L’”interferenza” citata, pertanto, ha modo di operare, costituendo l’obbligo di previa definizione di uno dei procedimenti rispetto all’altro, solo se per il procedimento di condono edilizio operi in concreto il principio del dovere di conclusione del procedimento, sancito dall’articolo 2 della legge n. 241/1990.
Invero, solo se nella fattispecie concreta l’amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso, possono ritenersi operanti i citati canoni della economia e della ragionevolezza dell’azione, finalizzati ad evitare determinazioni tra loro contrastanti, arbitrarie o irragionevoli.
Orbene, ritiene il Tribunale che nella fattispecie oggetto del presente giudizio la richiamata regola giurisprudenziale non abbia modo di operare proprio perché in concreto non risulta sussistente un obbligo di conclusione del procedimento di condono edilizio.
La giurisprudenza, occupandosi dell’istituto del silenzio e della inerzia dell’amministrazione, ha avuto modo di individuare le fattispecie nelle quali difetta, in capo alla p.a., l’obbligo di conclusione del procedimento.
Costituisce, invero, pacifica acquisizione giurisprudenziale quella secondo cui “ ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990, la pubblica amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso, salvo che non sia stata già adottata una formale risoluzione amministrativa rimasta inoppugnata e non siano sopravvenuti mutamenti della situazione di fatto o di diritto, o si tratti di domande manifestamente assurde o totalmente infondate o illegali”(cfr.Cons.Stato, IV, 20-11-2000, n. 6181; IV, 23-1-1989, n. 21).
Non può, poi, non evidenziarsi che, in ipotesi di vizi formali della domanda ( es. irritualità, incompletezza, difetto di documentazione) si ritiene che, pur sussistendo in astratto un obbligo dell’Amministrazione di provvedere, in relazione al contenuto della domanda tale obbligo non sussiste in concreto per motivi pregiudiziali o formali. .
Nella fattispecie in esame non vi è obbligo di conclusione del procedimento di condono con provvedimento espresso in quanto la domanda del privato, così come proposta, si manifesta in tutta evidenza inammissibile o infondata, essendo stata richiesta dal privato, nella qualità di titolare di diritto dominicale, la sanatoria di opere di proprietà comunale insistenti su area demaniale civica.
Non sussistendo l’obbligo di conclusione del procedimento, è evidente che non vi è una interferenza procedimentale rilevante al fine di ritenere obbligatoria, rispetto alla demolizione, la previa definizione della domanda di condono edilizio.
Ritiene, di poi, il Tribunale, in tal modo rilevando la non fondatezza del vizio di contraddittorietà denunziato con l’atto di motivi aggiunti, che l’inesistenza di un obbligo di provvedere è un dato oggettivo - rilevante di per sé, esclusivamente derivante dalla mancanza di un obbligo di provvedere secondo norme giuridiche o principi generali dell’azione amministrativa - il quale non può essere posto in non cale da una contraria manifestazione di volontà di altro soggetto amministrativo.
Sicchè, risulta a tal fine irrilevante la circostanza che in sede di conferenza di servizi l’Assessore Regionale all’Urbanistica abbia affermato che “il Sindaco dovrà emanare il provvedimento di diniego della richiesta di condono edilizio”, considerato che il suddetto obbligo risultava oggettivamente insussistente e non poteva di conseguenza essere costituito ex novo dall’organo regionale.
Né, a giudizio del Collegio, vi è stata nella specie violazione del principio dell’autovincolo, considerato che l’affermazione di conclusione provvedimentale del procedimento di condono proviene da un ente diverso (regione) rispetto all’autorità competente alla definizione della sanatoria urbanistico-edilizia.
Va, di poi, osservato che un vincolo alla definizione con atto espresso del procedimento di condono edilizio non si ravvisa neppure nell’adottato atto di avviso di avvio del procedimento di demolizione delle opere abusive; esso, invero, è determinazione logicamente e giuridicamente successiva all’esito negativo del condono, non costituendone affatto un presupposto , tale da indurre per un verso il privato a ritenere che il procedimento sarà definito con atto espresso e da costituire, per altro verso, un obbligo in tal senso in capo all’amministrazione.
Vi è, invece, che con il richiamato avviso di avvio il Comune ha palesato la propria volontà di demolire le opere abusive, volontà che è stata di seguito attuata con le successive scelte di approvazione del progetto di demolizione e di affidamento dei relativi lavori.
Può a questo punto passarsi all’esame di altra doglianza prospettata in ricorso, concernente la illegittimità dei provvedimenti impugnati riveniente dalla pendenza di una istanza di alienazione dei beni, ai sensi degli artt. 12 l. n. 1766/1927, 39 R.D. n. 322/1928 e 10 l. reg. Campania n. 11/1981.
Anche qui parte ricorrente sostiene l’obbligo della P.A. della previa definizione della istanza di alienazione rispetto alla procedura demolitoria, che risulterebbe pertanto illegittima.
A giudizio del Tribunale pure tale motivo di ricorso non è meritevole di favorevole considerazione.
Invero, dato per fermo -in relazione a tutto quanto in precedenza esposto- che le opere per le quali è stata disposta la demolizione non hanno ottenuto il rilascio di concessione in sanatoria (né espressa né per silentium), non può revocarsi in dubbio che l’ente pubblico proprietario abbia il potere di disporne la demolizione al fine di ripristinare l’equilibrio urbanistico violato, così perseguendo l’interesse pubblico alla corretta utilizzazione e trasformazione del territorio.
La pendenza di una domanda di alienazione dei predetti manufatti (in uno peraltro ai relativi suoli e ad altri immobili assentiti da titolo edificatorio) non gli impone una previa decisione sul punto, considerato che la procedura demolitoria interessa solo le opere illecitamente realizzate e , dunque, la volontà di eliminazione delle stesse, essendo diretta al ripristino della legalità violata (oltre che al perseguimento dell’interesse urbanistico), risulta certamente prevalente e in alcun modo condizionata da una richiesta di cessione del privato.
Per l’effetto, sotto tale profilo, non sono riscontrabili nella condotta della P.A. né violazione di obblighi di legge né profili di irragionevolezza, illogicità o altri sintomi di eccesso di potere.
Va, invero, osservato, che la demolizione è riferita alle sole opere abusive e non anche a quelle realizzate previo rilascio di autorizzazione alla edificazione, per le quali il Comune , con delibera di C.C. n. 12 del 28-3-2003, ha espresso volontà di conservazione e di attivazione del procedimento di sdemanializzazione.
Dunque, la doglianza di parte ricorrente è per le ragioni sopra esposte infondata senza dovere ulteriormente indagare se vi sia stato comunque in altri provvedimenti assunti dal Comune un diniego implicito della domanda di alienazione.
Deve a questo punto essere esaminata la legittimità degli atti impugnati nella parte in cui dispongono la demolizione delle opere abusive del compendio Hotel Castelsandra e l’affidamento dei relativi lavori.
Parte ricorrente ne deduce l’invalidità, evidenziando che nella specie non sarebbero state adottati i provvedimenti tipici previsti dalla legge n. 47/1985 per la demolizione dei manufatti non assentiti da previo titolo abilitativo.
In particolare, si rileverebbe l’incompetenza dell’organo emanante, la mancata previa diffida all’autore dell’abuso e l’omissione di indefettibili fasi procedimentali, non risultando riconducibile l’attività espletata ai moduli procedimentali previsti dal dpr n. 380/2001 (segnatamente dagli artt. 35 e 27 del suddetto provvedimento normativo).
Le doglianze di parte ricorrente non sono suscettibili di favorevole considerazione, in relazione alla peculiarità della fattispecie oggetto di causa.
Va in primo luogo rilevato che gli immobili per cui è causa insistono su area demaniale civica, onde risulta possibile il procedimento di demolizione diretta, senza il preventivo passaggio dell’ingiunzione al responsabile dell’abuso.
Invero, l’articolo 27, comma 2, del richiamato dpr n. 380/2001 consente tale possibilità nel caso in cui si tratti di aree “appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766”, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire ai fini della demolizione.
Nel caso in esame risultano essere state coinvolte tutte le amministrazioni interessate, le quali hanno condiviso la determinazione, come emerge dalla corrispondenza intercorsa tra gli enti e dai numerosi verbali di conferenza di servizi depositati in giudizio.
Di poi, va osservato che l’ingiunzione di demolizione al responsabile dell’abuso – finalizzata ad ottenere la eliminazione dei manufatti da parte di questo e, nell’ordinario modulo, ad evitare che l’opera e l’area di sedime vengano acquisite al patrimonio indisponibile dell’ente- presuppone necessariamente che il privato abbia la disponibilità materiale del bene, onde potere eseguire l’attività di ripristino.
Nella vicenda in esame è pacifico che parte ricorrente fosse priva della disponibilità dell’area e delle costruzioni, atteso che queste erano state consegnate al Comune di Castellabate (si veda il verbale di consegna del 25-10-2001) e che il Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici, con la richiamata pronuncia n. 3/2004, aveva respinto la domanda di restituzione del Compendio Immobiliare al signor Agizza. Inoltre, in concreto non avrebbe avuto modo di operare la mancata acquisizione delle opere e dell’area di sedime, considerato che il compendio risultava di proprietà del Comune di Castellabate.
Né assume nella presente fattispecie valenza invalidante la circostanza che la demolizione non sia stata in concreto disposta dall’organo burocratico.
Va, invero, evidenziata la peculiarità e la complessità del procedimento nel quale si inserisce la richiamata attività di demolizione.
Essa, infatti, rientra in una complessiva opera di riqualificazione del sito, che non comporta la mera eliminazione delle costruzioni abusive ma altresì la ricomposizione ambientale dell’area interessata con il ripristino, per quanto possibile, della situazione pregressa all’intervento costruttivo.
La rilevanza e la complessità dell’operazione ne ha comportato la realizzazione in termini di vero e proprio lavoro pubblico, da realizzarsi in una pluralità di lotti, mediante affidamento in appalto a soggetto terzo, individuato con procedura ad evidenza pubblica.
Sicchè la determinazione demolitoria si inserisce in un vero e proprio intervento di riqualificazione dell’area, per il quale trova applicazione il modulo procedimentale tipico della realizzazione dei lavori pubblici, articolato nelle peculiari fasi del finanziamento, della approvazione del progetto, dell’affidamento dei lavori e della esecuzione degli stessi, con applicazione delle relative competenze di legge, le quali assorbono quella “semplice” ed “ordinaria” del dirigente, propria della ingiunzione e dell’ordine di demolizione.
Una determinazione demolitoria del Comune esiste nella fattispecie in esame, sia pur palesata attraverso le competenze proprie del procedimento di realizzazione di lavori pubblici.
Va in proposito in primo luogo evidenziato che il Consiglio Comunale, nella citata deliberazione n. 12/2003, ha espresso la volontà di conservare le opere assistite da formale titolo edilizio per destinarle all’utilizzo pubblico, in tal modo esprimendo anche l’intento di eliminare dal mondo giuridico i manufatti abusivi ormai di proprietà dell’ente per il principio dell’accessione.
Di poi, la scelta demolitoria è stata espressamente manifestata dalla Giunta Municipale nella delibera n. 137/2004, con la quale è stato approvato il progetto esecutivo di demolizione, predisposto dall’Ufficio Tecnico Comunale.
Va da ultimo esaminata la doglianza con la quale viene dedotto eccesso di potere e violazione di legge, in quanto l’attività posta in essere dal Comune impedirebbe, con la demolizione dei manufatti, l’accertamento del valore delle opere realizzate nel giudizio, instaurato dinanzi al giudice ordinario, per il riconoscimento del diritto all’indennità per i miglioramenti realizzati.
Essa è infondata, in considerazione della circostanza che la demolizione concerne unicamente le opere abusive, frutto di attività illecità per la quale non appare ipotizzabile alcun ristoro patrimoniale, a maggior ragione non dovuto in relazione alla scelta dell’ente di eliminazione dei manufatti e, dunque, di non utilizzazione degli stessi.
Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte, dunque, i ricorsi principali devono essere respinti in quanto infondati.
Alla infondatezza dei ricorsi principali segue, altresì, la reiezione dei motivi aggiunti proposti, con i quali vengono impugnati gli atti della procedura demolitoria in epigrafe indicati.
Le argomentazioni sopra svolte valgono, invero, ad evidenziare la legittimità dell’azione amministrativa anche con riferimento ai provvedimenti di demolizione e di affidamento a soggetto privato delle relative opere.
Le spese di causa possono, peraltro, essere integralmente compensate tra le parti costituite, sussistendone giusti motivi in relazione alla peculiarità ed alla complessità della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania-Salerno (Sezione II), definitivamente giudicando sui ricorsi in epigrafe, così provvede:
riunisce i ricorsi iscritti ai nn. 1867/2007 e 1868/2007 R.G.;
respinge i ricorsi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio dei giorni 15/05/2008 e 30/10/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Luigi Antonio Esposito, Presidente
Francesco Mele, Consigliere, Estensore
Paolo Severini, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/01/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
