SERRE 2 LA CONFERMA

Procedimento n. 1189/07 R.G.

TRIBUNALE DI SALERNO
I SEZIONE CIVILE
IL GIUDICE DESIGNATO
visti gli atti e sciogliendo la riserva che precede;
OSSERVA
Con ricorso depositato il 15.5.07, ai sensi dell'art. 669 duodecies c.p.c., il Comune di Serre ha chiesto determinarsi le modalità di attuazione del provvedimento emesso, ex art. 700 c.p.c., da questo giudicante in data 28.4.07, con il quale si inibiva l'installazione e la messa in esercizio, da parte del Commissario Delegato per l'emergenza rifiuti in Campania, di una discarica nel Comune di Serre, località Valle della Masseria.
Al contempo, essendo stato emesso e pubblicato - nelle more - il d.l. 11.5.07 n. 61, con il quale è stata disposta l'attivazione di vari siti nella Regione Campania, e tra essi un sito nel Comune di Serre, il ricorrente - stante il contrasto con il predetto provvedimento del giudicante - ha chiesto, altresì, sollevarsi conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, dinanzi alla Corte Costituzionale, o comunque sollevarsi la questione di costituzionalità del predetto decreto legge.
Premesso quanto precede, osserva il giudicante che la materia del contendere nella fase di attuazione del provvedimento cautelare non può che essere limitata - com'è del tutto ovvio - ad eventuali questioni o contestazioni che attengano all'esecuzione del provvedimento, ossia al diritto ad eseguirlo ed alle relative modalità. Ne consegue, pertanto, che anche eventuali interventi di terzi, lesi dall'attuazione di un provvedimento avente ad oggetto obblighi di consegna, rilascio, fare o (come nella specie) non fare, è ammissibile soltanto quando si tratti di un pregiudizio derivante dall'attuazione in sé e per sé, ossia dal suo svolgimento o dalle sue modalità. Invero, laddove il danno paventato fosse riconducibile allo stesso contenuto della statuizione interinale, il terzo non potrebbe che intervenire in sede di reclamo o nell'eventuale, successivo, giudizio di merito, oltre che instaurare un autonomo processo a tutela delle sue ragioni.
Ne discende che, nel caso di specie, l'intervento spiegato dalla Regione Campania nella presente fase del procedimento, in quanto fondato essenzialmente su ragioni di merito (diritto alla salute, all'ambiente salubre ed all'immagine), è da ritenersi inammissibile nella presenta fase attuativa.
Passando, quindi, al merito dell'istanza, non può revocarsi in dubbio, a parere del giudicante, che l'eventuale ius superveniens - sempre che non incida esclusivamente sui presupposti della cautela e sulla sussistenza del bene della vita, provvisoriamente tutelato - debba essere tenuto presente anche in fase di attuazione del provvedimento cautelare, laddove esso possa costituire un impedimento effettivo all'esecuzione del provvedimento.
Ebbene, è di tutta evidenza che il d.l. n. 61/07 e la successiva OPCM del 23.5.07 n. 3590, pubblicata sulla G.U. n. 120 del 25.5.07, nella misura in cui attribuiscono al Commissario delegato per l'emergenza rifiuti la facoltà di attivare un sito nel Comune di Serre - in quanto in apparente contrasto con l'inibitoria all'installazione emessa da questo giudicante - incidono, senza alcun dubbio, soprattutto sulla specifica fase di attuazione del provvedimento. In altri termini, le disposizioni suindicate - ferme restando le questioni (giurisdizione, legittimazione ad agire, proponibilità, sussistenza dei diritti azionati, pericolo nel ritardo), di pertinenza della fase di reclamo - incidono in concreto sull'autonoma fase di attuazione del provvedimento, costituendone dei potenziali impedimenti di diritto.
Di qui il paventato profilarsi di un possibile conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, o - quanto meno - dell'illegittimità costituzionale del d.l. n. 61/07, per violazione delle norme costituzionali sul diritto alla salute ed all'ambiente salubre, posti a fondamento dell'ordinanza cautelare del 28.4.07, della quale il Comune di Serre ha chiesto l'attuazione.
Ritiene, tuttavia, il giudicante che il d.l. n. 61/07 sia del tutto immune, sia da possibili censure di incostituzionalità, sia da profili che possano far delineare, in concreto, un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato.
Va rilevato, infatti, che il provvedimento emesso da questo giudicante ordinava al Commissario Straordinario di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania “di astenersi dall'installare e dal porre in esercizio l'impianto di discarica dei rifiuti nel Comune di Serre, in località Valle della Masseria, come meglio individuato negli atti del presente procedimento,ed in particolare nell'ordinanza n. 14 del 24.1.07”. Il provvedimento giurisdizionale aveva riguardo, dunque, ad un sito specificamente individuato, e ad una sua collocazione topografica precisa.
Nel pieno rispetto del principio di equilibrio tra poteri dello Stato e delle stesse norme costituzionali poste da questo giudicante a fondamento della sua decisione (artt. 2, 9, co. 2°, 32, 114 e 118 Cost.), il Governo della Repubblica ha evitato di indicare, per l'allestimento della discarica nel Comune di Serre, quello specifico sito individuato nell'ordinanza cautelare, ossia in località Valle della Masseria. Per vero, il d.l. n. 61/07 si limita a disporre, all'art. 1 co. 1°, l'attivazione di un sito nel Comune di Serre, senza individuare nessuna specifica allocazione del medesimo, da collocarsi, pertanto, in una qualsiasi zona dell'intero territorio comunale.
Tale conclusione è avvalorata dalla precisazione, contenuta nel co. 4° dell'art. 1, che “l'utilizzo di siti di cui al presente articolo è disposto nel rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento”, sia pure in deroga alle disposizioni di rango legislativo, dunque, ma sempre nel rispetto dei principi di ordine costituzionale e delle disposizioni comunitarie: in piena aderenza, quindi, a quanto ritenuto dal giudicante nel proprio provvedimento.
Ma vi è di più.
L'art. 2, co. 1° consente al Commissario delegato la deroga ai soli provvedimenti di sequestro emessi dall'autorità giudiziaria (per lo più riguardanti discariche abusive), ossia alle sole misure a carattere conservativo, laddove non ha - in maniera del tutto condivisibile - ritenuto di incidere sulla tutela anticipatoria, come quella ex art. 700 c.p.c., costituente una difesa avanzata dei diritti dei cittadini, e segnatamente proprio delle libertà costituzionali.
D'altra parte, costituisce un principio consolidato nel diritto vivente, quello secondo cui, se una norma di legge sia suscettibile di due interpretazioni, l'una conforme e l'altra contrastante con la Costituzione, il dubbio debba essere risolto interpretando la norma in senso conforme alla Costituzione (ex plurimis C.Cost. 17.6.99 n. 242, Cass. 24.5.88 n. 3610, Cass. 5.5.95 n. 4906, Cass. 22.10.02 n. 14900).
Questa interpretazione del d.l. n. 61/07 - costituzionalmente orientata - appare, poi, ulteriormente confortata dall'individuazione, operata dall'OPCM n. 3590/07, di un sito per la realizzazione della discarica nello stesso Comune di Serre, ma in località Macchia Soprana, laddove il sito di Valle della Masseria viene indicato in via del tutto eventuale e subordinatamente al mancato rispetto dei termini per la realizzazione della discarica a Macchia Soprana (art. 1, co. 6°). Il menzionato co. 6° dell'art. 1, in verità, prevede che l'utilizzazione del sito di Valle della Masseria sarebbe consentita “così come previsto dal decreto-legge 11 maggio 2007 n. 61”, ma il rinvio appare improprio, non contenendo - come detto - il d.l. n. 61/07 alcun riferimento alla località di Valle della Masseria.
Ad ogni buon conto, va rilevato che l'individuazione del sito di Valle della Masseria, operata dalla predetta OPCM non può costituire, ad avviso del giudicante, impedimento alcuno alla chiesta attuazione del provvedimento cautelare, e neppure richiede l'attivazione del giudizio incidentale di legittimità costituzionale, né - tanto meno- del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per il coordinamento della protezione civile, ai sensi dell'art. 5 della l. 24.2.92 n. 225 (richiamato nel preambolo dell'OPCM n. 3590/07) hanno, invero, natura di ordinanze libere, ossia di provvedimenti amministrativi non aventi valore di legge, autorizzati a derogare anche a norme di legge previgenti, ma pur sempre soggetti alle norme della Costituzione ed ai principi generali dell'ordinamento (cfr., in termini, Cass.S.U. 7.3.06 n. 4813), come si evince, del resto, dal co. 2° della stessa norma suindicata.
Ebbene, dalla natura giuridica di tali ordinanze deriva anzitutto, con riferimento al caso concreto, che l'OPCM n. 3590/97 non può costituire, in alcun modo, un atto normativo costituente interpretazione autentica del predetto decreto-legge, atteso il diverso rango dei due provvedimenti nella gerarchia delle fonti, ed essendo le ordinanza libere autorizzate solo a derogare, e non certo ad effettuare interpretazioni autentiche di atti normativi aventi valore di legge.
Inoltre, da siffatta connotazione giuridica delle ordinanze in parola consegue che, nel caso concreto, l'OPCM n. 3590/07, in quanto provvedimento non avente valore di legge, per un verso non è soggetto al vaglio di costituzionalità della Corte Costituzionale - potendo essere eventualmente disapplicato, se in violazione di norme costituzionali, dallo stesso giudice ordinario (C.Cost. 22.5.87 n. 201) - per altro verso, e per le medesime ragioni, non può creare alcun conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato; conflitto che si sarebbe, invece, senza dubbio, radicato, qualora l'individuazione della discarica in località Valle della Masseria fosse stata operata da un atto normativo avente il rango di norma primaria (cd. leggi-provvedimento). In definitiva, dunque, l'OPCM n. 3590/07, in quanto l'individuazione del sito suindicato collide con le norme costituzionali sul diritto alla salute ed all'ambiente salubre, poste a fondamento dell'ordinanza cautelare del 28.4.07, avrebbe potuto essere disapplicata anche nella presente sede di esecuzione del provvedimento cautelare.
Tuttavia, nella specie, appare risolutiva la circostanza che detta OPCM prevede siffatta localizzazione della discarica in via del tutto eventuale e condizionata all'inutile decorso dei termini - neppure dichiarati perentori - in essa previsti, e pertanto non crea alcun vincolo concreto ed attuale, ostativo all'esecuzione dell'ordinanza cautelare, atteso che, per almeno 60 gg. dalla data di pubblicazione dell'OPCM sulla Gazzetta Ufficiale (25.5.07), la discarica in questione è da intendersi localizzata nel diverso sito di Macchia Soprana.
Tutto ciò premesso, osserva il giudicante che è del tutto pacifico tra le parti (v. ricorso ex art. 669 duodecies, p. 1 e comparsa dell'Avvocatura dello Stato, p. 2), che - a seguito del d.l. n. 61/07 - il Commissario delegato ha provveduto ad iniziare l'attività di installazione della discarica, portando a Valle della Masseria personale militare e mezzi (pale, escavatori, ecc.) idonei all'esecuzione dei lavori. Tanto si desume, d'altro canto, dall'ordinanza n. 145 dell'11.5.07, emessa lo stesso giorno della pubblicazione del d.l. 61/07 - con la quale il Commissario delegato disponeva la requisizione dei suoli necessari alla realizzazione della discarica, autorizzava l'accesso di personale civile e militare e dei necessari mezzi nella predetta località, e provvedeva all'installazione del cantiere - nonché dallo stesso elenco dei mezzi e del materiale cantieristico prodotto dall'Avvocatura dello Stato all'udienza del 25.5.07.
Il comune ricorrente ha, inoltre, dedotto che la struttura commissariale ha provveduto, altresì, ad iniziare le operazioni di sbancamento necessarie all'installazione della discarica.
Del pari incontroversa, tra le parti, è la circostanza che mezzi e personale sono ancora sul posto, benchè - a detta dell'Avvocatura dello Stato - le operazioni di sbancamento sarebbero, allo stato, sospese.
Ebbene, non può revocarsi in dubbio che le operazioni poste in essere dopo l'emissione del provvedimento cautelare costituiscano violazione dell'ordine di astenersi da qualsiasi attività diretta ad installare la discarica in località Valle della Masseria, suscettibile di vanificare la tutela preventiva ed anticipatoria costituita dall'inibitoria ex art. 700 c.p.c. Né può valere ad escludere la necessità dell'attuazione la circostanza - allegata dall'Avvocatura dello Stato - secondo cui le attività di sbancamento sarebbero, al momento, sospese, e ciò sia in quanto tale sospensione è fondata (v. verbale di udienza del 25.5.07) sul rispetto dell'OPCM, e non sull'attuazione della misura cautelare ex art. 700 c.p.c., sia in quanto la presenza di mezzi e materiali, idonei alla realizzazione della discarica, rende del tutto immanente ed attuale la possibilità di una ripresa dei lavori in qualsiasi momento.
Non può revocarsi in dubbio, poi, che l'ordinanza cautelare del 28.4.07, in quanto - allo stato - non sospesa o revocata, abbia efficacia esecutiva, ai sensi dell'art. 669 terdecies c.p.c.
Appare, pertanto, necessario procedere alla chiesta attuazione del provvedimento cautelare del 28.4.07, come richiesto da parte ricorrente, mediante nomina - ai sensi dell'art. 68, co. 1° c.p.c. e 57 d.p.r. n. 115/02 - di un esperto in funzione di commissario ad acta che, previo esame dello stato dei luoghi, compia quanto segue:
1. verifichi se sono state poste in essere, dal Commissario delegato per l'emergenza rifiuti per la Regione Campania, installazioni, attività o opere, in località Valle della Masseria del Comune di Serre, che possano costituire, sul piano tecnico, attività - anche di carattere preparatorio o prodromico - di installazione della discarica;
2. accerti se vi sono nella predetta località, attrezzi, mezzi, veicoli, materiali, o qualsiasi altro strumento che sia idoneo ad eseguire l'attività in questione;
3. disponga la sospensione di qualsiasi eventuale operazione di realizzazione della discarica, e l'allontanamento, da tale sito, di tutti i mezzi, attrezzi e materiali, nonché la rimozione di tutte le opere e le installazioni che siano idonee, sul piano tecnico, alla realizzazione di una discarica, lasciando in loco eventuali altri materiali o beni che siano suscettibili di utilizzazione diversa;
4. riferisca a questo giudicante, con relazione scritta, in ordine all'attività compiuta.
Autorizza il commissario ad acta: a) a richiedere eventuale planimetria dell'area requisita; b) ad avvalersi di una ditta di sua fiducia, per le eventuali attività di rimozione o di spostamento di mezzi e materiali dal sito, nel caso di mancata spontanea collaborazione da parte del personale in loco; c) ad avvalersi di eventuali consulenze specialistiche; d) a richiedere l'assistenza della forza pubblica, ai sensi dell'art. 68, co. 3° c.p.c., soltanto se assolutamente indispensabile per la sicurezza delle operazioni.
P.Q.M.
1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dalla Regione Campania nella presente fase del procedimento; 2) dispone che sia data attuazione, ai sensi dell'art. 669 duodecies c.p.c., all'ordinanza cautelare emessa da questo giudicante in data 28.4.07, con le modalità e nei limiti suindicati, a mezzo di commissario ad acta che designa nella persona dell'ing. Giuseppe Naddeo, viale Verdi n. 12 - Salerno, il quale si atterrà alle prescrizioni contenute nella parte motiva della presente ordinanza, e riferirà in ordine all'attività svolta entro 30 gg. dal suo compimento; 2) manda alla cancelleria per le comunicazioni di rito alle parti ed al nominato commissario ad acta; 3) manda alla cancelleria per la trasmissione di copia della presente ordinanza al Prefetto della Provincia di Salerno, per i provvedimenti di sua competenza a tutela dell'ordine pubblico.
Così deciso in Salerno, addì 28.5.07.
IL GIUDICE DESIGNATO
Dr. Antonio Valitutti